Op 23 juli 2009 werd Gareth Evans door de Algemene Vergadering van de VN uitgenodigd voor een commentaar op het concept ‘Responsibility to Protect’ (R2P) (= de verantwoordelijkheid om te beschermen).
Originele tekst van zijn tussenkomst hier.
In mijn eerste opmerkingen wil ik me concentreren op de elementen die de kern van de zaak zijn en zal ik de zaken vermijden die daar van af wijken. Eerst wil ik het hebben over het feitelijke probleem dat het principe van R2P probeert aan te pakken – en wat het niet doet, ten tweede over het enorme belang van een consensuele oplossing voor dit probleem en ten derde over de aard van de consensus die reeds werd bereikt in de resolutie van de Algemene Vergadering van 2005; ten vierde ten slotte over de noodzaak een consensus te verwezenlijken die correct en effectief kan toegepast worden in de praktijk.
In alles wat ik zeg nodig ik u uit het rapport van de Secretaris-Generaal te ondersteunen dat hier voor ons ligt. Het beschrijft accuraat alle elementen van de consensus van 2005; het is evenwichtig en genuanceerd en het is constructief in de vele suggesties voor implementatie.
Het probleem dat het concept R2P moest oplossen is zeer specifiek. Wat zou de internationale gemeenschap moeten doen aan de ergste zaken die mensen elkaar kunnen aandoen, de massale wreedheden van genocide, etnische zuiveringen, andere misdaden tegen de mensheid en oorlogsmisdrijven? Wat zouden we moeten doen aan de gruwel van een ander Cambodja, een ander Rwanda, een ander Bosnië?
R2P is niet over conflicten in het algemeen, over schendingen van de mensenrechten in het algemeen of over menselijke veiligheid: het gaat niet over het oplossen van alle wereldproblemen, slechts over een klein deel daarvan. Over de wereld zijn er op eender welk ogenblik vele situaties van effectieve of potentiële conflicten binnen en tussen staten, die internationale aandacht vragen en de bezorgdheid van de Veiligheidsraad. De rapporten van de International Crisis Group vermelden er zo een 70-tal per maand. Op eender welk ogenblik zijn er wel 100 mensenrechtensituaties die de aandacht van de Raad voor Mensenrechten (van de VN) vragen.
Maar de situaties die aandacht vragen voor R2P zijn heel wat minder talrijk, waarschijnlijk zo een 10 à 15 op eender welk ogenblik. Dit zijn landen waar massale wreedheden plaatsgrijpen, hier en nu; landen waar dergelijke misdaden imminent lijken, omdat al de waarschuwingssignalen crescendo gaan; en ook – weliswaar iets moeilijker te bepalen maar toch belangrijk – die landen waar er een serieus risico lijkt te bestaan dat dergelijke misdrijven in de voorzienbare toekomst zullen gebeuren tenzij effectieve preventieve actie wordt ondernomen, een risico dat daar evident is omwille van factoren zoals een voorgeschiedenis van zo’n misdrijven in dat land, het voortduren of opnieuw verschijnen van relevante interne spanningen en een zwakke institutionele capaciteit om een mogelijk explosieve situatie onder controle te houden.
Tot zeer kort was er geen consensus over hoe de internationale gemeenschap op dergelijke situaties zou moeten reageren. De overheersende mening was dat het niemands zaken waren als een staat een aanzienlijk deel van zijn eigen bevolking vermoordde of gedwongen verplaatste, of wanneer een staat toeliet dat een of andere groepering dit deed op hun territorium. Zelfs na WO II – met de oprichting van de VN en vele nieuwe beschermingen van de mensenrechten, waaronder de Conventie tegen Genocide – was er geen algemeen aanvaard principe in de wet, in de moraal of in de praktijk der staten om die benadering te betwisten.
De ingesteldheid dat de rest van de wereld zelfs met de massale wreedheden zoals de ‘killing fields’ van Cambodja geen zaken had was dominant gedurende de eerste 50 jaar van het bestaan van de VN. De inval van Vietnam die de Rode Khmer tot staan bracht werd universeel veroordeeld. Tanzania moest zijn omverwerping van het regime van Idi Amin in Oeganda verdedigen op basis van ‘zelfverdediging’, niet op basis van een bredere rechtvaardiging van mensenrechten.
In het begin van de jaren ’90, met de ineenstorting van de Sovjet-Unie en het wegvallen van een aantal belemmeringen voor de supermachten, deden zich een aantal situaties voor die het geweten schokten, vooral in voormalig Joegoslavië en in Afrika. Maar de oude gewoonte van non-interventie – de nadruk op Artikel 2 (7) van het VN-Charter met uitsluiting van al de rest – was moeilijk te overwinnen. Zelfs wanneer situaties riepen om een of ander antwoord en de internationale gemeenschap reageerde via de VN, was dat dikwijls verward, incompleet of contraproductief zoals in het débacle van Somalië in 1993, de catastrofe van de genocide in Rwanda in 1994 en het meest ongelooflijke tekortschieten in Srebrenica, Bosnië, in 1995.
De zaken kwamen tot een kookpunt met de nieuwe ronde van moord en etnische zuivering in Kosovo in 1999. De meeste commentatoren en regeringen – hoewel niet allemaal – aanvaardden dat de situatie zo snel en alarmerend ontaardde dat externe militaire interventie onvermijdelijk werd; maar de Veiligheidsraad kon de situatie niet aan omwille van het veto van Rusland. Actie werd toen genomen door een zogenaamde ‘coalition of the willing’ die buiten de autoriteit van de Veiligheidsraad trad, op een manier die de integriteit van het volledige systeem van internationale veiligheid bedreigde (net zoals de invasie van Irak vier jaar later, in veel minder verdedigbare omstandigheden).
Doorheen de jaren ’90 woedde er een fikse ruzie, niet in het minst in de Algemene Vergadering, met de loopgraven diep aan beide zijden. Aan de ene kant, vooral in het Noorden, waren er zij die opkwamen voor de leuze van ‘humanitaire interventie’, voor het recht om militair tussenbeide te komen (droit d’ingérence in de invloedrijke formulering van Bernard Kouchner) tegen de wil van het land in kwestie. Aan de andere kant, vooral in het globale Zuiden, was men meer geneigd een absolute visie op staatssoevereiniteit aan te houden, voor een deel een verstaanbare houding vanuit de fierheid op hun zelf gewonnen onafhankelijkheid, vanuit een bewustzijn van hun kwetsbaarheid en van het feit dat zij in het verleden aan de lijdende kant van vroegere niet bepaald goedwillige interventies van de imperialistische en koloniale machten hadden gezeten waardoor ze dus niet bepaald stonden te popelen om deze machten te laten tussenbeide komen, wat ook de omstandigheden waren.
Dit was de tweespalt die om een nieuwe consensuele aanpak vroeg. En het was net om deze tweespalt te overbruggen dat R2P was ontworpen. Het kernidee werd voor het eerst geformuleerd in het rapport van 2001 van de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) die ik voorzat samen met Mohammed Sahnoun en werd doorgetrokken naar de unanieme resolutie van de Algemene Vergadering van 2005 en het einddocument van de World Summit van 2005.
En dat kernidee is heel eenvoudig: de kwestie van ‘reactie’ – door diplomatieke druk, door sancties, door internationale criminele vervolging en uiteindelijk door militaire actie – stelt zich alleen als preventie gefaald heeft. En afdwingende militaire tussenkomst is helemaal niet de kern van deze doctrine – zoals het dat wel was met humanitaire interventie – en moet dus enkel als een laatste toevlucht worden gezien, nadat een aantal criteria zijn vervuld en de toestemming van de Veiligheidsraad is gegeven.
De bewoording van het Outcome Document onderging een aantal wijzigingen tegenover de eerste voorstellen van de ICISS en de andere rapporten die er aan voorafgingen maar dat had meer met presentatie te maken, de kern van de ideeën bleef ongewijzigd. De ‘vier misdaden en drie pillars’ van artikels 138 en 139 van het Outcome Document worden duidelijk uitgelegd in het rapport van de Secretaris-Generaal dat hier voor ons ligt en – hoewel ik zelf een van de auteurs ben van de oorspronkelijke tekst – ga ik volledig akkoord met de formulering die nu voorligt.
Met de aanvaarding door meer dan 150 staatshoofden en regeringsleiders van het Outcome Document hebben we de zo betrachte internationale consensus. Dit ging niet over het Noorden dat het Zuiden iets door de keel wou rammen; er was brede steun vanuit vele ontwikkelingslanden, vooral van sub-Sahara Afrika met veel referenties naar het principe van de Afrikaanse Unie met de nadruk dat het niet over ‘non-interventie’ gaat maar over non-onverschilligheid. Er was ook een erkenning dat er zich ook in het Noorden massale misdaden hadden voorgedaan – vooral nu recent in de Balkan – net zo goed als in het Zuiden. Dit was een universeel probleem dat een universele oplossing vergde. De nieuwe bewoording – met de belangrijke conceptuele verschuiving van ‘recht op interventie’ naar ‘verantwoordelijkheid tot beschermen’ – heeft mogelijk gemaakt een gemeenschappelijke basis te vinden voor wat tientallen jaren een twistpunt was en voor eeuwen was genegeerd.
Ik beweer hier niet dat R2P hier kan beschreven worden als een nieuwe regel van internationaal gewoonterecht. Dat zal afhangen van hoe dit nieuwe concept wordt geïmplementeerd, in de praktijk wordt toegepast en als principe wordt aanvaard in de komende jaren. Maar ik stel wél dat met het gewicht van de unanieme Veiligheidsraad achter deze resolutie R2P kan omschreven worden als een nieuwe internationale norm: een nieuwe gedragsregel, een nieuwe gids voor elke staat.
De taak die nu voor ons ligt – zoals de Secretaris-Generaal dat verduidelijkt in zijn rapport aan de Algemene Vergadering vroeger deze week – is niet om de consensus van 2005 opnieuw te onderhandelen maar om ons er van te verzekeren dat R2P degelijk en effectief wordt geïmplementeerd.
Het rapport van de Secretaris-Generaal is een uitstekende beschrijving van de verschillende actievormen die onder de drie pillars van betekenis zijn als staten hun eigen R2P tegenover hun bevolking willen uitvoeren; als andere staten hun R2P moeten inroepen om zij die hulp en steun zoeken om meer effectieve bescherming te krijgen en als andere staten op tijd én beslissend moeten reageren wanneer een staat manifest tekortschiet om voor welke reden dan ook zijn eigen bevolking te beschermen.
Het rapport erkent dat er veel VN-lidstaten zich comfortabeler voelen enkel en alleen onder de twee éérste pillars, die over preventie die per definitie niets omvatten over onvrijwillige interventie of dwang. Toch is het cruciaal dat er een gelijke bereidheid is om ook onder de derde pillar te ageren als we ernstig willen zijn over het voor eens en altijd beëindigen van massawreedheden. En dat betekent niet alleen het sturen van de Marines: het kan bijvoorbeeld ook diplomatieke druk zijn van de soort die zo goed werd beoefend door Kofi Annan in Kenia, de dreiging met internationale vervolging, wapenembargo’s, gerichte sancties, of misschien het verstoren van haatradiostations.
Het rapport maakt ook duidelijk dat als afdwingende militaire macht de enige uitweg lijkt om massale wreedheden te stoppen dit dan moet gebeuren in overeenstemming met het VN Charter, wat in de praktijk betekent een resolutie van de Veiligheidsraad onder Hoofdstuk VII. Een deel van de onafgewerkte zaken van 2005 is het bereiken van een akkoord over de criteria voor het gebruik van geweld die de Veiligheidsraad zou moeten toepassen wanneer het beslist over militaire inzet in een specifiek geval. Als de Veiligheidsraad grillig of teleurstellend handelt in deze aangelegenheden, zoals hij in het verleden soms heeft gedaan, dan is de opdracht niet om alternatieven voor de Veiligheidsraad te vinden, of om hem te omzeilen maar om hem beter te doen werken.
Wat niet verder moet worden verduidelijkt is de bevoegdheid van de Veiligheidsraad om dergelijke beslissingen te nemen. De suggestie die we uit bepaalde hoek mochten horen dat, wanneer wreedheden zich afspelen volledig binnen de grenzen van één staat, er geen sprake is van een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid – zoals Hoofdstuk VII van het VN Charter dat vereist – is volledig in tegenspraak met de praktijk zélf van de Veiligheidsraad en de lange reeks van resoluties van de Algemene Vergadering van in de jaren ’60 tot in de jaren ’80 over het monsterlijke apartheidsregime in Zuid-Afrika.
Het debat dat u in de Algemene Vergadering zult houden zal zeer belangrijk zijn voor drie redenen. Ten eerste zal het een gelegenheid zijn om sommige van de conceptuele misverstanden uit te klaren die nog bestaan over de reikwijdte en de grenzen van R2P. Ten tweede zal het debat een uitstekende gelegenheid zijn om in detail de beleidsopties te verkennen die staten ter beschikking hebben onder de drie pillars en de vele institutionele en financiële uitdagingen die moeten worden aangegaan om effectief in staat te zijn preventieve maatregelen, effectieve reactiemaatregelen en effectieve heropbouw te verwezenlijken om ons ervan te verzekeren dat de onderliggende oorzaken worden aangepakt en het probleem zich niet opnieuw voordoet. Ten derde en vooral, dit debat zal als het met de juiste ingesteldheid wordt aangepakt de funderingen bieden voor de uitoefening van politieke bereidheid tot handelen, wat zoals we weten toch het ultieme kritische ingrediënt is.
Het is niet voldoende dat we een gemeenschappelijk begrip hebben van wat we zouden moeten doen en dat we de praktische capaciteit hebben om het te doen maar ook de wil om te handelen. En nu is het tijd om vooruit te blikken, niet achteruit.
De bottom line kan eenvoudig worden bepaald. Wat we ook verknoeien in onze internationale relaties, laat ons er voor zorgen dat we het tenminste niet langer verknoeien om mensen te beschermen tegen massale wreedheden, genocide, etnische zuiveringen en andere misdaden tegen de mensheid – zoals we dat zo verschrikkelijk hebben gedaan in het verleden. Laat ons naar een punt streven waarbij onze reflex bij een nieuw Cambodja, Rwanda, Bosnië of Darfoer – wat zeker nog zal gebeuren – automatisch is dat dit niet langer ‘onze zaken niet zijn’ zoals staten dit voor eeuwen hebben gezegd maar dat dit iedereen aanbelangt en dat we dan een debat hebben over wie wat moet doen, wanneer en hoe.
En laat ons erkennen dat de hoofdzorg hier niet het nationale belang moet zijn, of ideologie maar onze gemeenschappelijke mensheid – onze verplichting als menselijke wezens om niet passief toe te kijken wanneer medemensen ondraaglijk lijden ondergaan. Dat is wat R2P betekent, daarom is het zo belangrijk dat het in de praktijk wordt toegepast en waarom dit debat in de Algemene Vergadering moet gaan over het verder bouwen op de consensus van 2005 met de blik niet achterwaarts maar voorwaarts
(Uitpers, nr. 112, 11de jg., september 2009)
Vertaling: Lode Vanoost
