Terwijl het Iraakse volk alle moeite heeft om zijn toekomst te bepalen te midden van de poltieke chaos en het geweld, werd de toekomst van zijn meest waardevolle economische hulpbron, namelijk olie, achter gesloten deuren verzegeld. Dit rapport onthult hoe een oliebeleid werd uitgewerkt in het US State Department dat voorziet dat de meerderheid(1) van de olievelden – goed voor zo een 64% van de totale oliereserves van het land – zal worden geëxploiteerd door multinationale oliemaatschappijen.
De Iraakse publieke opinie verzet zich sterk tegen een overdracht van de controle over de olie-exploitatie aan buitenlandse bedrijven, maar door de inmenging van de Britse en de Amerikaanse regering dringt een groep van invloedrijke Iraakse politici en technocraten aan op een systeem van langdurige contracten met buitenlandse oliemaatschappijen. Deze contracten vallen buiten het bereik van de Iraakse rechtbanken en de democratische controle.
De miljardenkost voor Irak
Economische ramingen, hier voor het eerst gepubliceerd, tonen aan dat het model dat men voorstelt voor het winnen van olie, Irak honderden miljarden dollars aan inkomsten zal doen mislopen, terwijl buitenlandse bedrijven er enorme winsten aan overhouden.
Onze belangrijkste bevindingen zijn:
- Gerekend aan een olieprijs van 40 dollar per vat zal Irak tussen 74 miljard dollar en 194 miljard dollar verliezen gedurende de periode waarover de voorgestelde contracten zullen worden afgesloten(2), en dit enkel door de exploitatie van de eerste 12 olievelden. Deze geschatte waarden, die gebaseerd zijn op eerder voorzichtige veronderstellingen, komen overeen met 2 tot 7 maal het huidige budget van de Iraakse regering.
- Onder de gunstige voorwaarden van het contract zouden de oliemaatschappijen 42 tot 162% van hun investeringen terugverdienen. Dit is veel meer dan het gangbare minimum van 12% voor industrieën.
Afgezet per contract
Het debat over de ‘olieprivatisering’ in Irak is nogal misleidend. De term privatisering verwijst naar een legaal eigenaarschap over oliereserves. Hierdoor kunnen overheden en bedrijven ontkennen dat er ‘privatisering’ aan de gang is. Maar ondertussen worden de belangrijke praktische vragen over publieke versus privé-controle over de exploitatie van olie en oliereserves niet gesteld.
Het exploitatiemodel dat gepromoot wordt in Irak en door sleutelfiguren op het Ministerie van Olie wordt gesteund, is gebaseerd op ‘production sharing agreements’ (PSA’s), overeenkomsten waarbij beslist wordt om de productie van olie te verdelen, een systeem dat al sinds het einde van de jaren 1960 in gebruik is in de olie-industrie. Olie-experts zijn het erover eens dat de bedoeling van dit soort overeenkomsten overwegend politiek is: in theorie houden ze het eigenaarschap van oliereserves in handen van de staat(3), terwijl oliebedrijven aan deze akkoorden hetzelfde overhouden als aan de ‘concession agreements’ waarvoor ze in de plaats gekomen zijn.
Doordat ze honderden bladzijden ingewikkeld wettelijk en financieel jargon bevatten en onderworpen zijn aan de voorschriften van de commerciële vertrouwelijkheid, zijn PSA’s immuun voor publiek onderzoek en worden overheden gebonden aan economische voorwaarden die pas na lange tijd kunnen worden gewijzigd.
In het geval van Irak zouden deze contracten getekend kunnen worden op een moment dat de regering nieuw en zwak is, de veiligheidssituatie triest, en het land nog steeds onder militaire bezetting verkeert. In zo’n situatie is de kans op hoogst ongunstige voorwaarden, die hen echter wel nog 40 jaar kunnen achtervolgen, groot.
Verder stellen PSA’s buitenlandse oliemaatschappijen over het algemeen vrij van wetten die hun winsten kunnen aantasten. In deze contracten wordt vaak vastgelegd dat betwistingen niet in de rechtbanken van het land in kwestie worden beslecht, maar door een internationaal investeringstribunaal, dat zijn beslissingen neemt op commerciële gronden en daarbij geen rekening houdt met de nationale belangen of wetten van het land in kwestie. Irak zou zijn democratie dus wel eens kunnen inleveren op het moment dat het die aan het verkrijgen is.
Beleid overgebracht van Amerika naar Irak
Production sharing agreements worden enorm gepromoot door oliemaatschappijen en de Amerikaanse regering.
Het gebruik van deze PSA’s werd voorgesteld door het project Future of Iraq, het planningsmechanisme van het US State Department, nog voor de Amerikaanse invasie in 2003. Deze voorstellen werden ontwikkeld en verder uitgewerkt door achtereenvolgens de Coalition Provisional Authority, door de Iraakse Interimregering en door de huidige Overgangsregering. De Iraakse Grondwet opent de deur voor buitenlandse ondernemingen, zij het in wettelijk vage termen.
Hoe het uiteindelijk zal lopen in Irak, hangt natuurlijk af van de uitslag van de verkiezingen, de algemene politieke en sociale situatie en van de onderhandelingen met de oliemaatschappijen. Toch rust er veel druk op Irak om de PSA’s te aanvaarden. De huidige regering versnelt dit proces nog en is al aan het onderhandelen met oliemaatschappijen, zonder te kijken naar het grondwettelijk proces, de verkiezingen en het doordrukken van een Petroleumwet.
De Grondwet bepleit ook een decentralisatie van de autoriteit met betrekking tot oliecontracten, zowel op nationaal als regionaal niveau. Eens geïmplementeerd zouden de Iraakse regio’s een zwakkere uitgangspositie hebben bij de onderhandelingen dan een nationale overheid. Dit leidt tot minder gunstige voorwaarden voor Irak in elke deal met oliemaatschappijen.
Een radicaal vertrek
Om hun zaak kracht bij te zetten, beweren oliemaatschappijen en hun aanhangers dat het afsluiten van PSAs een standaardprocedure is in de olie-industrie en dat Irak niet over andere opties beschikt om olie te winnen. Geen van beide beweringen is correct.
Volgens de cijfers van het Internationaal Energieagentschap wordt maar bij zo’n 12% van alle oliereserves ter wereld gebruik gemaakt van PSA’s, met name in landen met kleine olievelden (en dikwijls op zee), hoge productiekosten en onzekere vooruitzichten wat de exploratie betreft. Geen van deze voorwaarden zijn van toepassing op Irak.
Geen enkele van de grootste producenten van olie in het Midden-Oosten maakt gebruik van PSAs. En sommige regeringen die zulke overeenkomsten wel hebben afgesloten, hebben daar nu spijt van. In Rusland, waar de politieke omwenteling werd gevolgd door een snelle privatiseringsgolf in de jaren ’90, hebben PSA’s de staat miljarden dollars gekost, zodat het hoogst onwaarschijnlijk is dat er nog meer zullen worden afgesloten. De parallel met de huidige transitie in Irak ligt voor de hand.
De pleitbezorgers van PSA’s beweren ook dat het binnenslepen van buitenlandse investeringen via deze contracten de overheid tot 2,5 miljard dollar per jaar bespaart, dat dan gespendeerd kan worden aan andere publieke bestedingen. Hoewel dit op zich klopt, zou het voordeel van de besparing (doordat de investeringen door buitenlandse maatschappijen worden gefinancierd), helemaal teniet gedaan worden door het verlies aan staatsinkomsten op langere termijn.
Onze berekeningen tonen dat mocht de Iraakse regering gebruik maken van PSA’s, dit een kapitaalkost zou betekenen tussen 75% en 119%. De voordelen van het systeem wegen gewoonweg niet op tegen zulke hoge kosten.
Irak heeft een waaier aan minder nadelige en goedkopere opties ter beschikking om investeringen in zijn oliesector aan te trekken. Waaronder: oliewinning financieren door budgettaire overheidsuitgaven (zoals momenteel het geval is), toekomstige oliestromen gebruiken als onderpand om geld te lenen, of in zee gaan met buitenlandse oliemaatschappijen met minder beperkende en minder lucratieve kortetermijncontracten dan bij de PSA’s(4).
In wiens belang?
PSA’s betekenen een belangrijke hertekening van de Iraakse olie-industrie die hierdoor van de publieke in de privé-sector wordt getrokken. De strategische drijfveer hiervoor is het willen verzekeren van ‘energiezekerheid’ door de VS en Groot-Brittannië in een afgedwongen markt en de nood van multinationals om zich te verzekeren van nieuwe reserves en zo van groei in de toekomst.
Ondanks het feit dat ze veel nadelen inhouden voor de Iraakse economie en democratie worden ze er geïntroduceerd zonder enige vorm van publiek debat.
Het is aan het Iraakse volk om te beslissen over de condities bij de winning van olie. Wij hopen dat dit rapport hen de mogelijke gevolgen helpt inzien van beslissingen die voor hen genomen werden in het geheim.
(Uitpers, nr. 74, 7de jg., april 2006)
Voetnoten:
(1) De Iraakse regering zou de controle krijgen op slechts 17 olievelden die al in gebruik zijn van de ongeveer 80 al gekende velden.
(2) Er wordt duidelijk onderhandeld over de precieze termijn/voorwaarden van de voorgestelde contracten. Onze ramingen zijn gebaseerd op een waaier aan termijnen die in de meeste vergelijkbare landen van toepassing is, o.a. in Libië, een land dat algemeen beschouwd wordt als een van de strengste ter wereld. Oliemultinationals dringen aan op lucratieve termijnen volgens internationale standaarden, gebaseerd op grote politieke en veiligheidsrisico’s in Irak. Deze risico’s plaatsen de Iraakse regering in een enorm zwakke onderhandelingspositie. De ramingen zijn weergegeven in undiscounted real terms (prijzen 2006). De veronderstelde duur van het contract is 30 jaar terwijl die doorgaans 25 tot 40 jaar bedraagt. De huidige nettowaarde (2006) van het verlies dat Irak maakt, loopt op tot tussen 16 miljard en 43 miljard dollar aan een discount rate van 12%.
(3) De terminologie van PSA’s duidt privé-bedrijven aan met ‘contractors’. Dit rapport toont aan dat dit een misleidende term is omdat PSA’s de bedrijven de controle geven over de oliewinning en hen hoge winsten opleveren.
(4) Dit kunnen onder meer terugkoop contracten, risk service contracten of ontwikkelings- en productiecontracten zijn.
