Waarom Referenda?

Iedereen weet dat de representatieve democratie géén perfect mechanisme is. We moeten dus openstaan voor mogelijke verbeteringen. Waarom dan geen referenda? In véle democratische rechtsstaten bestaan ze reeds. Overal tonen ze hun kwaliteiten als aanvulling en verfijning op die representatieve besluitvorming. Er zijn ook aanwijzingen dat die landen waar referenda goed ingeburgerd zijn een betere budgettaire toestand kennen dan België.

Daarnaast kampt de Belgische besluitvorming met opvallende traagheid en blokkeringen, zoals de achtvoudige nodige meerderheden mét alarmbelprocedures(1). Ze kampt ook met groeiende verlamming door de patstelling tussen het Vlaams Blok en de andere partijen. De sanitaire schutskring –oorspronkelijk verantwoord vanuit antiracisme- is gedegenereerd tot een breed en ongenuanceerd lappendeken waarmee vele standpunten verdacht gemaakt worden die zelfs in de verste verte niet racistisch zijn, én tot een permanente miskenning van de stem van ¼ van de Vlamingen. De Vlaamse besluitvorming draait dus stroef, zoals een voetbalploeg met slechts 8 spelers. Het huidige cordon hindert daardoor het héle maatschappelijke debat(2).

Het referendum lijkt –onder zekere voorwaarden die het onderwerp vormen van de komende pagina’s- de enige manier om menige beperking van de klassieke, representatieve democratie op te vangen. Goede referenda versterken onder meer de invloed van, en de controlemogelijkheden door de burgers, zonder dat ze de verkozenen en de uitvoerende macht per sé moeten hinderen. Ze versterken ook de interesse onder de burgers voor het openbare beleid en de motivatie voor actieve inzet. Ze verbeteren het machtsevenwicht tussen burgers en verkozenen en de regering(3). Om deze, en nog ettelijke andere redenen, ben ik voorstander van referenda mits een degelijke procedure. Het referendum is daarin dan én de noodrem op de trein van onze res publica, én de uiting van de hoogste soevereiniteit, zijnde die van het volk dat daarmee bij de belangrijkste beslissingen rechtsstreeks kan meespreken.

Invoering van beslissende referenda(4) en ratificatiereferenda(5) is dus essentieel. Het referendum als wetgevende methode, in aanvulling op de gewone wetgever heeft zijn verdiensten reeds bewezen in vele democratische staten. De lijst van landen die referenda kennen is lang: Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland, Spanje, vele deelstaten van de VS en Canada(6), en sinds kort ook zowat alle Midden-Europese staten. Die jonge staten laten hun burgers stemmen of ze willen toetreden tot de Europese Unie of niet. Grondwetgevende referenda bestaan ondertussen ook al in Estland, Kroatië, Polen, Litouwen en Slovenië(7). Opvallend is voorts dat het referendum een exclusief kenmerk lijkt van de democratische staten. Dictatoriale regimes en autoritaire leiders zijn er niet voor te vinden(8). Inzake vernieuwing van de instellingen worden Vlaanderen en België dus langs vele kanten voorbijgefietst. Essentieel is ook de bijval van de burgers voor referenda. In Vlaanderen én in de EU lijkt een manifeste meerderheid voorstander van referenda(9)

Omwille van al deze redenen lijkt een keuze voor enkel referenda op volksinitiatief en ratificatiereferenda aangewezen (doch géén referenda op initiatief van regerende mandatarissen). Het is nodig en zinvol, én als versterking van de democratie, én, in de specifiek Belgische context, als tegengewicht tegenover de zuilen, de stroeve partijpolitieke organisatie en verengde vertegenwoordiging in het parlement (ten gevolge van de kiesdrempels). Prof. W. Dewachter: "Totnogtoe is geen betere techniek ontworpen tot participatie van alle burgers aan beslissingen rond afzonderlijke beleidsproblemen"(10). Bestaat er wel een alternatief voor referenda? Ik betwijfel het. Daarom deze aandacht voor een zo goed mogelijke procedure.

Een bijkomend voordeel van referenda onder een goede procedure is dat het ook kan bijdragen tot verbetering van het gewone wetgevende werk in parlement en lagere raden. Deze worden nu gekenmerkt door regelmatige steriele tegenstellingen tussen meerderheid en oppositie. Een goede procedure voor referenda kan hieraan enigszins verhelpen.

Mits een degelijke en voldoende selectieve procedure, kan het referendum ook bijdragen tot een beter machtsevenwicht tussen regeerders en burgers. Het referendum mag dus zeker niet aangewend worden als ‘gebruikelijke’ techniek voor besluitvorming. De procedure moet waarborgen dat de verkozenen nog steeds 99% van de besluitvorming blijven verzorgen. De verkozen mandatarissen zijn daarvoor de aangewezen personen. Zij moeten beslissingen nemen, het bestuur begeleiden én controleren. In hun midden zullen latere burgemeesters en ministers politieke ervaring opdoen. Dezen moeten leidinggeven aan het bestuur van het land. Zij moeten samen met hun medewerkers en medestanders de nodige visie ontwikkelen en de bevolking kunnen overtuigen deze visie te volgen tot meerdere eer, glorie en vooral vooruitgang en goed bestuur. Zij moeten dus kunnen voorlopen op de bevolking. Zij zijn beter geïnformeerd dan de doorsnee burger. Net zo goed als de minister zijn oor moet te luisteren kunnen leggen, moet hij ook de weg kunnen tonen.

Beslissingen mogen dus niet genomen kunnen worden door een louter ‘opinieonderzoek’. Dat zou namelijk de kennis en ervaring van mandatarissen volledig buiten spel zetten. Dit legt natuurlijk beperkingen op aan de aard en de soort vragen die in een referendum voorgelegd kunnen worden.

De referenda zoals hier voorgesteld verschillen dus totaal van wat de Belgische en Vlaamse wetgevers onder die naam voorstelden. Jos Verhulst omschrijft die als "een soort nep-referendum (…) een niet-bindende en niet-afdwingbare volksraadpleging, waarmee burgers dus niets kunnen aanvangen."(11). Een opiniepeiling of een omhooggevallen petitie, daar komt het op neer.

De argumentatie pro is reeds deels toegelicht. Regerende politici en sommige wetenschappers staan afwijzend tegenover referenda(12). Waarom?

De argumentatie contra valt uiteen in twee luiken, enerzijds praktische bezwaren, anderzijds principiële. Het referendum zou bijvoorbeeld niet verzoenbaar zijn met de Belgische grondwet(13), noch met de representatieve democratie. De grondwet zou namelijk enkel ‘de Natie’ als enige, hoogste soevereine macht aanwijzen. Allemaal mooi en wel, maar waarom moet daarbij ‘het volk’ dan uitgesloten worden van directe invloed in die ‘Belgische Natie’? Daarenboven, moet de grondwet niet juist de vaste volkswil uitdrukken, eerder dan als een dwangbuis elk ‘te democratisch debat’ de mond te snoeren?

Dat argument is om meerdere redenen onaanvaardbaar, en zelfs archaïsch. Alsof de grondwet niet meer gewijzigd mag worden en alsof een weloverwogen procedure niet voldoende waarborgen kan bieden! Deze verdoezeling, want meer is het niet, is toevallig wel handig om de almacht van de particratie te verhullen en te vergoelijken. Nogmaals Jos Verhulst: "Wanneer machtsruimte moet geschapen worden voor politieke partijen, is een onderscheid tussen juridische Grondwet en reële Grondwet toegestaan. Wanneer macht bij de burgers moet terechtkomen, moet de werkelijkheid samenvallen met de Grondwet.". Vele experts bevestigen dat invoering van referenda niet graag gezien wordt door de feitelijke machtshebbers, en dan vooral door de zuilen, de topministers, partijleiders, en de grote belangengroepen. Zij zouden door referenda immers veel macht, of beter gezegd, ‘heimelijke macht’ kwijtspelen.

Die argumentatie is ronduit verwerpelijk: een grondwet dient immers om de burgers te dienen, en niet andersom! De grondwet moet met dat doel voor ogen aangepast kunnen worden. Als een democratische meerderheid de grondwet wil veranderen, dan is er geen enkel democratisch argument waarom dat niet zou mogen. Beweren dat referenda niet mogen want strijdig met onze grondwet is daarom een flagrant ondemocratisch bedrog: ze stelt elke toekomstige democratische meerderheid buiten spel en ze verlamt daardoor de democratie.

Overigens, alleen al het feit dat referenda gewaardeerd worden in al die andere landen weerlegt deze principiële tegenwerping. Als het daar wel werkt, waarom zou het dan hier niet kunnen? Zijn dat dan geen democratische landen meer? Zijn de verkozenen daar soms buiten spel gezet? Neen toch! Of zijn onze burgers hier soms zoveel dommer? Natuurlijk niet.

Dat onderscheid tussen ‘juridisch’ en ‘reële’ Grondwet is dus slechts een woordspelletje waarmee men een particuliere Belgische toestand, te weten het zuilenbestel en de particratie, uit de wind wil zetten. In andere democratische staten ziet men geen zulke principiële bezwaren tegen bindende referenda. Deze argumenten tégen zijn dus specifiek Belgisch, en daarom van maar zeer beperkte geldigheid. Het zijn slechts schaamlapjes voor de angst van de particratische elite dat het volk wel eens haar privileges zou kunnen doorbreken. Reden te meer waarom het referendum nodig is.

Merk ook op dat recent meerdere democratische landen het referendum invoerden. Er zijn er echter geen bekend waar het afgeschaft is, of in onbruik raakte. De trend is dus duidelijk.

Anderen werpen op dat een referendum nooit op een perfecte wijze de volkswil kan uitdrukken. Onder opkomstplicht zouden ook de niet-geïnteresseerde en de minder geïnformeerde burgers een stem moeten uitbrengen, met wisselvallige en mogelijk schadelijke uitkomsten als gevolg. Onder vrije opkomst, stemrecht, zouden sommige groepen zoals laaggeschoolden minder deelnemen aan de besluitvorming dan hogergeschoolden. Dit is echter niets meer dan gesofistikeerd gevit van de farizeeërs. Immers, zelfs als de helft niet zou stemmen, of als ook ‘slecht-geïnformeerden’ een stem zouden uitbrengen, dan nog is het referendum de uitdrukking van de stem van miljoenen Vlamingen, véél meer dus dan de volksvertegenwoordigers die hun macht dan nog in zekere mate afstaan aan belangengroepen. Kortom, de stem van zoveel burgers, uitgebracht onder een goede procedure, kan juist veel meer de ware uiting van volkswil zijn dan welke assemblee dan ook!

Daarenboven, als de kiezers echt ombekwaam zouden zijn om zich over beleidsvragen uit te spreken, waarom zouden ze dan wel bekwaam zijn om geschikte vertegenwoordigers aan te wijzen? Ook deze argumentatie tegen referenda rammelt langs alle kanten en stinkt naar weinig democratische ideeën.

Een op het eerste zicht wel steekhoudend argument contra is dat referenda inhoudelijke rijping van dossiers zou kortsluiten en/of de werking van de verkozenen zou kunnen hinderen(14). De experts doen er soms lang over om een complex dossier te doorgronden; daarna duurt het dan nog even voor een goed voorstel op tafel raakt. Dit bezwaar raakt evenwel niet aan het principe van het referendum, maar slechts aan de vorm die men het geeft.

Daarom ook dat én experts én verkozenen in dit voorstel een belangrijke rol krijgen. Experts moeten voorafgaand advies geven aan de initiatiefnemers over de degelijkheid van hun voorstel. Daarna moeten experts in de bevoegde instellingen het voorstel ook officieel op haar degelijkheid onderzoeken en waarborgen. Dat onderzoek slaat én op de financiële aspecten (met onder meer een kosten-batenanalyse), én op de praktische haalbaarheid, én op de begrijpelijkheid van (de formulering van) het voorstel, én op de haar juridisch-technische kwaliteiten. Het spreekt voor zich dat dit ook de nodige openbare debatmogelijkheden veronderstelt.

Daarom ook de nood aan een gepaste timing. Al deze consultaties vragen een zekere inzet en tijd. Dat biedt de verkozenen dan tegelijk wel de gelegenheid om hun steentje bij te dragen. Daarom ook dat de bevoegde instanties bepaalde voorstellen –waarvoor het dossier nog niet rijp en onvoldoende bekend is- zouden moeten kunnen uitstellen, en in extreme gevallen zelfs kunnen weigeren(15). Kortom, waarborgen ten bate van de inhoudelijke rijping van de dossiers zijn perfect mogelijk.

Daarnaast moeten ook de verkozen mandatarissen kunnen deelnemen aan de procedure, hetzij door een voorstel zelf goed te keuren, hetzij door er een nog beter alternatief voorstel naast te leggen. Met deze twee elementen kunnen we dan stellen dat: "Introductie van het referendum betekent niet het loslaten van de idee van de representatieve democratie, maar alleen (…) een versterking van de democratische component ervan."(16).

Terzijde: dat het zuilenbestel, die conservatieve Belgische machtscoalitie, en haar klerken het referendum zo hard bestrijdt(17), is op zich reeds een goede reden waarom Vlaanderen volwaardige soevereine machten moet opeisen. Het Belgische niveau loopt namelijk te zeer vast; vanuit Vlaanderen moeten we die conservatieve blokkeringen kunnen omzeilen(18).

Tot slot van dit overzicht nog één waarschuwing: verwacht niet dat referenda een perfecte democratie zullen opleveren, verre van. Velen merkten al op dat verkiezingen de volkswil niet perfect tot uitdrukking brengen, maar dat ze wel de onderlinge machtsverhoudingen binnen de elites laten evolueren. Bedoeling is dus om dat veilig te stellen, én om de machtsbalans tussen volk en elite enigszins naar het volk te verschuiven, zonder daarbij de kennis en ervaring van de experts en mandatarissen ook maar iets buiten spel te zetten. Het referendum is een democratische noodzaak, een zaak van elementaire politieke hygiëne. Vele praktische tegenargumenten zijn respectabel. Een referendum is niet op eender welke manier zinvol, noch voor eender welke vraag. In wat volgt zullen we aantonen dat een gepaste procedure al deze bezwaren voldoende kan opvangen.

Relevante vragen betreffen onder meer de reikwijdte van, en de optimale procedure voor de verschillende soorten referenda. Het referendum is namelijk geen wondermiddel dat in één klap licht in de duisternis brengt: "A referendum does not automatically lead to a rational debate focusing on the issue to be decided on."(19). De procedure moet daarom de nodige tijd en voorwaarden ter bevordering van een ernstig openbaar debat voorzien en waarborgen. Zo mag de kiezer niet elke zondag opgeroepen voor één of andere pietluttige vraag. Anderzijds mag het niet de bedoeling zijn dat enkel machtige of kapitaalkrachtige groepen referenda kunnen initiëren. Het mag evenmin verworden tot een instrument in de machtsspelletjes van de regeerders. Een volksinitiatief moet een goede slaagkans genieten.

Daarnaast stelt zich de vraag naar de vereiste meerderheden voor de referenda. In dit voorstel is een voorstel slechts aangenomen mits instemming van een meerderheid van de uitgebrachte stemmen én minimaal 20% van het aantal stemgerechtigden. Er moet ook een quorum bepaald worden voor indienen van een petitie met een referendumvoorstel en voor het voorleggen van het referendumvoorstel zelf. De in Zwitserland gangbare percentages -één à twee procent van het aantal stemgerechtigden van de betrokken kieskring- lijken best redelijk. Het starten van de procedure moet reeds eerder kunnen. WIT formuleert daarvoor een redelijke drempel van 0,2%(20).

De door ons voorgestelde procedure voor een wetgevend referendum (aangepaste procedures voor lagere besluitvorming) omvat volgende chronologische stappen die in pakweg zes à tien maanden doorlopen moeten kunnen worden:

1. Officieel neerleggen van een vraag tot referendum middels een petitie. Dat vereist een relatief laag quorum. De initiatiefnemers moeten daarbij als waarborg op de ernst van het voorstel een zekere geldelijke borg neerleggen.
2. De initiatiefgroep krijgt het recht om haar voorstel toe te lichten in de bevoegde raad (parlement, gemeenteraad, …). Deze kan het voorstel dan zelf goedkeuren of een eigen voorstel uitwerken. Voor beide opties wordt een geheime stemming voorzien als waarborg tegen particratische dwang en tegen overmacht van de uitvoerende macht.
3. Verplicht inwinnen van wetenschappelijk, financieel en juridisch advies (op eigen kosten voor de initiatiefnemers).
4. De initiatiefgroep kan haar voorstel in deze fase bijsturen en laten herevalueren. De geraadpleegde specialisten ondertekenen een gemotiveerd advies, gevolgd door openbare publicatie van het finale voorstel én van de finale adviezen.
5. Beoordeling van het voorstel door de bevoegde en bekwame Vlaamse instellingen(21) op ‘juridisch-technische kwaliteiten’ (zoals de samenhang met de grondwet en wetgeving, en de begrijpelijkheid), en op toepasbaarheid (zie ook verderop).
6. Deze instellingen kunnen een voorstel onmiddellijk goedkeuren, het voorwaardelijk goedkeuren, of de initiatiefnemers oproepen voor nadere toelichting en bespreking. Daarna volgt (voorwaardelijke) goedkeuring of afkeuring. Ze publiceren hun beoordeling met een gedetailleerde motivatie en eventuele adviezen voor verbetering.
7. Bij voorwaardelijke goedkeuring of uitstel voor toelichting, moeten de bezwaren omstandig toegelicht worden. Er moet dan minstens één wel in alle opzichten aanvaardbare alternatieve formulering toegevoegd worden(22). Leden van de bevoegde raad moeten hierbij vrijblijvend advies kunnen geven(23).
8. Na deze toelichting en verdediging kunnen de initiatiefnemers hun voorstel nogmaals bijsturen. Het wordt dan opnieuw voorgelegd, waarna een definitieve beoordeling volgt: positief, positief onder voorwaarden of negatief. Een negatieve beoordeling vereist dat minstens twee derde van de bevoegde raadsleden dit steunen. Deze stemming is geheim als waarborg tegen inmenging.
9. Bij voorwaardelijk positieve beoordeling worden de voorwaarden geformuleerd door die raadsleden die niet tegen stemden(24).
10. Bij negatieve beoordeling vervalt de waarborg. Bij positieve mogen de initiatiefnemers deze reserveren voor de vergoeding van hun experts.
11. Na positieve beoordeling moeten de initiatiefnemers het (hogere) quorum voor een referendumvoorstel nastreven. Hiervoor krijgen ze een redelijke tijd. Eenmaal dat quorum bereikt is, wordt een datum bepaald voor voorlegging aan de kiezers.
12. Na positieve beoordeling (al dan niet voorwaardelijk) verkrijgen de initiatiefnemers ook een gegarandeerde minimale toegang tot alle radio- en TV-zenders én tot de geschreven pers(25).
13. De bevoegde raad is nu verplicht om het voorstel omstandig te bespreken, met uitgebreid spreekrecht voor de initiatiefnemers. Deze moeten hun voorstel toelichten in de mate waarin de raad dat vraagt(26). De raad kan het voorstel dan alsnog overnemen, of een eigen voorstel uitwerken (waarna het eveneens onder dezelfde criteria beoordeeld wordt)(27).
14. Tenzij de bevoegde raad het voorstel ongewijzigd goedkeurt, zal het referendum-voorstel aan de kiezer voorgelegd worden(28). Het is aangenomen mits quorum voor goedkeuring (20% van de stemgerechtigden) én meerderheid van de uitgebrachte stemmen; een wijziging van de grondwet is pas goedgekeurd wanneer én een meerderheid van de kiezers, én minstens 30% van de stemgerechtigden het goedkeuren.
15. Wanneer niet de helft van deze beide voorwaarden bereikt is, vervalt alsnog de waarborg.
16. Het goedgekeurde besluit moet aanstonds gepubliceerd én binnen de voorziene termijnen toegepast worden.
17. De initiatiefnemers verkrijgen de expliciete bevoegdheid om, na goedkeuring, de toepassing ook administratief-rechtelijk én strafrechtelijk af te dwingen. Ze zullen ook kunnen deelnemen aan gemengde evaluatievergaderingen.
18. De via referenda goedgekeurde regelgeving kan niet ongedaan gemaakt worden door een gewoon besluit van de bevoegde verkozen raad. Een nieuwe referendum –na een verplichte rustperiode van minstens enkele jaren- is de gewone herzieningsmogelijkheid.

Nationaal is er natuurlijk steeds nog een tweede mogelijkheid tot herziening, namelijk een grondwetswijziging, maar dan onder de aangepaste methode die hier wordt voorgesteld, namelijk met de bredere en betere adviezen, én met verplicht ratificatiereferendum.

Misschien moet toch nog een mogelijkheid voorzien worden tot herziening via de raad, zonder de onvermijdelijk zware procedure van een grondwetswijziging. Het bevorderen van een zo coherent mogelijk beleid is daarbij een overweging. Anderzijds is dat géén reden om die ‘hogere legitimiteit’ van de volksdemocratie via referenda uit te hollen. Een mooi compromis tussen deze twee ogenschijnlijk tegengestelde overwegingen is om de raad toch het recht te geven een referendumbesluit aan te passen (na dezelfde wachtperiode), maar mits eveneens goedkeuring in een ratificatiereferendum.

Het initiatiefrecht wordt bij elke stemgerechtigde burger gelegd. Daarbij moet ook bescherming voorzien worden tegen manipulatie. Uitsluiting van mandatarissen zoals ministers, burgemeesters en schepenen is daartoe één van de mogelijkheden. Zinvol is ook dat de herkomst van de financiële middelen bij de initiatiefnemers bekend gemaakt moet worden(29), evenals maximale openheid aangaande de samenstelling van de initiatiefgroep. Hiertoe kunnen we alle bestuursleden van verenigingen die lid zijn van een initiatiefgroep verplichten zich ook als dusdanig bekendmaken.

Een sleutelrol in dit voorstel spelen de instellingen die elk voorstel moeten beoordelen op haar ‘technische’ haalbaarheid. De geschikte instellingen voor deze beoordeling lijken me een Vlaams Rekenhof en een Vlaams Oppergerechtshof. Bij gebrek aan deze zijn Vlaamse staatsraden en Vlaamse auditeurs van het Rekenhof aangewezen(30). Beide instellingen moeten de voorstellen beoordelen. Ze zullen deze, mits mogelijkheid tot tegensprekelijke verdediging én bijsturing, zelfs kunnen tegenhouden op basis op volgende criteria (uitsluitingsgronden):

• Juridisch-technische haalbaarheid of volledigheid (zoals, waar relevant, de nodige richtlijnen gelijkwaardig aan ministeriële en uitvoeringsbesluiten);
• Ernstige administratiefrechtelijke problemen;
• Strijdigheid met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
• Onduidelijke of te vage formulering;
• Ontbrekende of twijfelachtige kosten-batenanalyse;
• Géén onredelijk hoge voordelen voor één beperkte maatschappelijke groep(31);
• Géén slechts extreem lage kans op goedkeuring;
• Géén vragen met een dringend karakter;
• Géén voorstel over éénzelfde thema binnen een periode van 5 jaar na een vorig voorstel (wachtperiode).

Het spreekt voor zich dat deze beoordelingen binnen redelijke termijn moeten gebeuren. Beide instellingen oordelen elk afzonderlijk positief, negatief, of voorwaardelijk positief. In dit laatste geval kunnen ze voorwaarden opleggen om het voorstel in overeenstemming met de gestelde voorwaarden te brengen(32), of om het toepasbaar of verstaanbaar te maken. Indien één van beide instellingen meent dat het voorstel niet aanvaardbaar is, dan moet ze haar bezwaren publiek toelichten en de voorstanders de kans geven hun voorstel te verdedigen(33). Indien het oordeel daarna negatief blijft, wordt het voorstel onontvankelijk verklaard. Dit vereist een instemming van twee derde meerderheid van de betrokken raadsleden (staatsraden of auditeurs) in een geheime stemming. Het geheime karakter van deze stemming is absoluut onontbeerlijk gezien de huidige overmacht van de partijleiders en van de uitvoerende macht op wetgevende macht en ambtenarij.

Indien er twijfels bestaan bij de kosten-batenanalyse van de initiatiefnemers, of over andere aspecten van de ‘zuiver technische toepasbaarheid’, kunnen bijkomende voorwaarden opgelegd worden. Dit kunnen voorwaarden aan specifieke onderdelen van het voorstel zijn. Zo kan gevraagd worden om voorgestelde uitgaven te verlagen. Anderzijds kunnen opschortende of beperkende bepalingen toegevoegd worden. Deze worden dan bij de verplichte latere evaluatie beoordeeld. Indien daarbij niet voldaan is aan de voorwaarden, dan zal de toepassing van het referendumbesluit op de vooraf gekende wijze bijgestuurd moeten worden. Indien bijvoorbeeld blijkt dat kosten merkelijk hoger liggen, of de baten merkelijk lager, of dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur toch geschonden zijn, dan wordt bijgestuurd. Die bijsturing zal dan gebeuren op die wijze die reeds voorzien is bij uitwerking van het referendumvoorstel.

Eén van de formele voorwaarden is dat voorstellen geen onevenredig en onredelijk grote verschillen in relatieve baten en lasten voor specifieke bevolkingsgroepen mogen opleveren. Dat moet het gelijkheidsbeginsel waarborgen. Het is namelijk ongezond regels te voorzien die onevenredige baten opleveren voor één groep, maar de kosten afwentelen op de hele maatschappij. Het risico bestaat dat onder schijnbaar nobele argumenten corporatistische baten schuilen. Auteurs zoals Mancur Olson toonden voldoende aan dat corporatistische eigenbelang dikwijls leidt naar voorstellen met zéér hoge maatschappelijke kosten(34).

Deze voorwaarde, net zo goed als de meeste andere kwalitatieve voorwaarden die hier ontwikkeld worden, zouden idealiter natuurlijk ook moeten gelden voor de ‘gewone’ wetgeving door het Parlement en de lagere raden.

Een bijkomende waarborg op de selectiviteit van de procedure voor referenda is de formele voorwaarde van een ‘minimale slaagkans’ van een voorstel. Dat verwijst naar een minimale vermoedelijke kans dat een meerderheid van de kiezers voor stemt. Die vermoedens kunnen voortvloeien uit consistente resultaten van meerdere opinieonderzoeken. Het uitgangspunt is dat de slaagkans niet extreem laag mag liggen; zoniet worden de kiezers onnodig lastig gevallen. Kleine groepjes zullen hierdoor het referendum niet kunnen misbruiken om aandacht op te eisen voor extreme standpunt(en). Een voorstel voor afschaffing van het stakingsrecht of van de gelijkheid tussen man en vrouw zal om deze redenen niet toegelaten worden. Ze maken immers geen reële kans bij de kiezer(35).

Een volstrekt andere voorwaarde betreft de aard en complexiteit van het voorstel. Vragen moeten begrijpelijk zijn voor de kiezers. De vraag of een chemische verbinding moet toegelaten worden voldoet niet aan deze vereiste. De doorsnee burger, en zelfs een gemiddelde universitair kent immers te weinig van chemie om dat zinnig te kunnen beoordelen. Het zinvol beantwoorden van de vraag mag dus geen specifieke kennis vereisen. Te technische en complexe vragen moeten dus sowieso aan specialisten en mandatarissen overgelaten worden.

Vragen met een zeer dringend karakter zullen, om evidente procedurele redenen, evenmin via een referendum voorgelegd kunnen worden. Vooral de eerder principiële vragen zullen wel voorgelegd kunnen worden: vragen over directe toepassing van de grondwet; institutioneel belangrijke veranderingen; goedkeuring van internationale verdragen, evenals goedkeuring van begrotingen. In het verlengde hiervan lijkt het ook aangewezen dat bevoegde instellingen te éénzijdig partijdige, of te verhullende vraagstellingen kunnen weigeren(36).

Me dunkt moet ook voorgeschreven worden dat de vraagstelling zo concreet mogelijk is. Het beoogde beleid is immers enkel en alleen concreet van aard, eerder dan idealistische gedroom. Daarbij moet ervoor gezorgd worden dat de publieke verantwoording –toegevoegd aan het initiële voorstel- voldoende en relevante informatie verschaft. Daarmee wordt vermeden dat de kiezers door een manipulatieve vraag op het verkeerde been gezet worden. De vraag mag niet vooral het idealisme van de mensen aanspreken om hen te doen kiezen voor iets dat ze één concrete invulling misschien helemaal niet bijtreden.

Kortom, in dit voorstel mogen de ‘begeleidende instellingen’ slechts restrictief gebruik maken van hun recht om voorstellen af te wijzen. Ze moeten waken over de kwaliteit en transparantie van de procedure en over de algemene beginselen voor behoorlijk bestuur. Ze moeten ertoe bijdragen dat de kiezer een goed geïnformeerde en weloverwogen keuze kan maken, veel eerder dan te beslissen waarover hij mag kiezen. Hun taak is dus vooral bewaking van de procedure en de toepasbaarheid(37). Voorstellen zullen dus slechts ‘uitzonderlijk’ geweigerd mogen worden. Wel essentieel is het publieke, tegensprekelijke debat.

Het vereiste respect voor de algemene beginselen voor behoorlijk bestuur is tegelijk ook een waarborg tégen mogelijke conflicten met onze Europese en internationale verplichtingen. Het vermijdt dat referendumvoorstellen strijdig kunnen zijn met Europese en internationale verdragen(38).

Indieners van een ‘ontvankelijk’ voorstel moeten daarna toegang krijgen tot die media en zenders die publiceren of uitzenden over heel het gebied waarvoor het ingediende voorstel zal gelden. Sommigen zullen opwerpen dat dit indruist tegen de vrijheid van meningsuiting en pers. Dit argument is slaat evenwel de bal volledig mis: immers, redacties –met uitzondering van de openbare omroepen- behouden het volste recht om een eigen, al dan niet partijdige mening te uiten; ze worden enkel verplicht om ook minimaal aandacht te besteden aan elk erkend voorstel én aan de adviezen van de bevoegde instellingen(39).

Véle specialisten en voorstanders van referenda pleiten ervoor dat kiezer een overzichtelijke neutrale informatiebrochure krijgt over de standpunten van voor- en tegenstanders(40).

Sommige voorstanders van referenda wensen goedkeuring zonder opkomstdrempels. Dit lijkt me gevaarlijk en extreem. Dan kan elke kleine club de publieke aandacht ‘gijzelen’. Daardoor wordt de agenda snel overladen en vervalt een belangrijke verantwoording, namelijk de volkssoevereiniteit en de betere uitdrukking van de wil van het volk. Totale afwezigheid van opkomstdrempels schept ook een ander groot risico: voorstellen die slechts een kleine minderheid wenst, maar die veel tegenstanders onvoldoende boeit zouden door een speling van het lot toch goedgekeurd kunnen worden. Een lage, minimale opkomstdrempel lijkt me daarom aangewezen.

De hier voorgestelde vorm daarvan is géén minimum aan stemmers, maar enkel een minimum aan voorstemmers (wat indirect natuurlijk ook een minimum aan stemmers oplevert). Zo’n lage drempel biedt tegelijk ook een bijkomende waarborg tegen extremistische of ‘freak-proposals’.

Uit de verantwoording van referenda volgt dat een verkozen raad nooit met een gewoon meerderheidsbesluit mag ingaan tegen die regels die via referendum door het volk zijn goedgekeurd. Vandaar dat de via referenda goedgekeurde regelgeving niet ongedaan gemaakt kan worden door een besluit van een verkozen raad.

Wetgeving via referenda krijgt dus een plaats in de hiërarchie der normen onder de grondwetsbepalingen, maar boven die van de gewone regelgeving. Voor grondwetswijzigingen komt dit voorstel neer op invoering van een betere procedure met aanzienlijk strengere democratische waarborgen.

Uit de voorheen ontwikkelde argumentatie volgt dat de burgers zich ook moeten kunnen uitspreken over de allerbelangrijkste beslissingen en over hoogte van de openbare uitgaven, zoals gestemd door haar vertegenwoordigers. Zoals eerder reeds vermeld, blijft het onzinnig om de kiezers te pas en te onpas te laten opkomen. Daarom de beperking van de scope van ratificatiereferenda tot aanpassingen van de grondwet, én van internationale en Europese grondwettelijke verdragen.

Voor goedkeuring van een reeds door de bevoegde raad goegekeurd besluit volstaat een gewone meerderheid van de stemmen met een minimum van 20% der stemgerechtigden(41).

Voor begrotingen en jaarrekeningen kan men zich afvragen in welke mate deze te onderwerpen aan ratificatiereferenda. Altijd? Alleen wanneer er twijfel bestaat, of gerechtigd is?

Eventueel verlicht men de ratificatieprocedure door ze niet steeds verplicht te maken. Zo kan men de middelen voor controle en toezicht door bevoegde instellingen verruimen. Men kan hun de kans geven een begroting slechts voorwaardelijk goed te keuren. Finale goedkeuring vereist dan een referendum. Zo’n referendum is dan niet meer jaarlijks verplicht. Men kan ook alle begrotingen in onevenwicht aan verplichte ratificatie onderwerpen.

Een variante zijn verplichte ratificatiereferenda voor alle begrotingen ingediend door een bewindsploeg die voorheen reeds een begroting goedkeurde die achteraf negatief of merkelijk slechter bleek dan voorzien. Dat levert dan tegelijk een extra waarborg tegen manipulatie van begrotingen (systematisch onderschatten van uitgaven en overschatten van inkomsten en zo). Tenslotte lijkt het ook gepast om de vergoedingen van politieke mandatarissen integraal te onderwerpen aan ratificatiereferenda.

Referenda zijn noodzakelijk geworden. Een enkel-representatieve besluitvorming -Belgische, Vlaamse, Europese en lokale- leidt namelijk tot tragere, duurdere, ondoorzichtigere en wispelturigere besluitvorming. De particuliere Belgische context kent nog enkele bijkomende problemen die enkel met referenda (deels) opgevangen kunnen worden.

Dit voorstel beoogt een ‘hoogkwalitatieve’ procedure voor referenda. De democratie kan daarmee alleen maar verbeteren. Daarbij is gelet op het maximaal benutten van alle beschikbare kennis. Parlement, academici en andere experten worden intensief ingeschakeld.

Tegenstanders formuleerden een paar terechte bedenkingen en bezwaren. Het onderzoek daarvan leidde tot een (onverwacht lange) lijst van uitsluitingscriteria. De redenen waarom bevoegde instanties een voorstel mogen tegenhouden worden evenwel in een opbouwend keurslijf gegoten: toepassing ervan is in eerste instantie deliberatief, en elk bezwaar moet steeds vergezeld zijn van opbouwende voorstellen.

Tenslotte levert dit voorstel mogelijkheden om het gewone wetgevende en regelgevende werk te verbeteren. Diezelfde criteria -juridisch-technische haalbaarheid, respect voor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, duidelijke formulering van wetsvoorstellen, administratiefrechtelijke toepasbaarheid, verplichte kosten-batenanalyse, géén onredelijk voordelen voor één groep en géén voorstel over éénzelfde thema binnen een periode van 5 jaar na een vorig voorstel- zijn die ook niet integraal toepasbaar op alle wetgevend werk?

Kortom, met dit voorstel kan de representatieve democratie aanzienlijk versterkt worden; het behelst geen directe democratie gezien de verkozenen de dragers blijven van 99% van de besluitvorming én gezien referenda aan strengere voorwaarden onderworpen worden. Moeten referenda dan niet, mede omwille van de hoge nood aan verbetering, in elk toekomstige Vlaanderen behoren tot de kern van de democratische spelregels en van de exclusieve Vlaamse soevereine bevoegdheden, naast bijvoorbeeld taal, cultuur en onderwijs?

(Uitpers, nr. 56, 6^de jg., september 2004)

(1) Zo moeten bepaalde internationale verdragen in België geratificeerd worden door de volksvertegenwoordigingen van de drie gemeenschappen, de drie gewesten, en dan door een gewone meerderheid van de Franse en Vlaamse kieskollege’s in Parlement, én door een tweederde meerderheid in elk van beide. Theoretisch geeft dat 10 nodige meerderheden: het ontbreken van één daarvan blokkeert alles. Alleen datgene dat binnen de Vlaamse bevoegdheden valt is vereenvoudigd door de fusie van gewest en gemeenschap. Vlaamse partijen kunnen goedkeuring met vier nodige meerderheden verhinderen; de Franstalige genieten daarentegen maar liefst zes blokkeringsmogelijkheden (de alarmbelprocedure dan nog terzijde gelaten). Zelfs de Duitstaligen kunnen theoretisch zo’n ratificatie tegenhouden!

(2) Waarmee ik niet wil suggereren dat er geen sanitaire schutskring nodig, integendeel. De huidige voldoet echter niet. Hij moet daarom of vervangen worden door iets stevigers, of afgevoerd worden.

(3) Dit staat dan wel lijnrecht tegenover al wie de absolute macht bij regering en/of parlement willen laten. Sommigen stellen dat een regering steeds het allerhoogste gezag moet genieten. Zij oordelen dat de volksvertegenwoordigers, en meer nog de bevolking, nooit in staat mogen zijn om andere keuzen te maken dan de regering! Is dat echter geen gevaarlijke ontkenning van de democratie en de kern van de soevereiniteit van het volk?

(4) We onderscheiden hier referenda –per definitie beslissend- van volksraadplegingen en petities die raadgevend, vrijblijvend en dus niet-bindend zijn.

(5) Ratificatiereferenda lijken met name aangewezen zinvol voor de belangrijkste beslissingen en beleidsmaatregelen. Grondwetswijzigingen zijn daarvan een prototypevoorbeeld.

(6) Ook sommige Latijns-Amerikaanse staten kennen referenda. Dat is in die landen echter een eerder marginale zaak, onder meer doordat het dikwijls voorkomt als één van de intrige- en manipulatiemiddelen voor de niet zelden autoritaire presidenten. De invloed van het leger én van het peronistische populisme is daar waarschijnlijk niet vreemd aan.

(7) Ook in Frankrijk zijn referenda mogelijk. Daar is dat echter meer een machtsmiddel van de president.

(8) Dit systematisch samengaan van referenda en democratie –nog steeds een minderheidsfenomeen onder de VN-leden- is een des te relevanter kenmerk. Ook in ‘semi-democratische staten’, of in staten met zware conflicten met etnische minderheden zoals Joegoslavië en het huidige Rusland komt het niet echt voor. Hetzelfde geldt voor alle socialistische en andere dictaturen. Het referendum lijkt dus een kernmerk van wat we kunnen omschrijven als ‘de hoger ontwikkelde democratieën’.

(9) Zo vermeldt prof. W. Dewachter dat anno 1992 51%van de Belgen voorstander is, slechts 21% tegen, en 28% onbeslist, in ‘De mythe van de parlementaire democratie’, p. 76. In Nederland nam het aantal voorstanders van referenda tussen 1971 en 1998 zelfs toe van 50% naar 80% (Sociale en Culturele Verkenningen 1999. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, p.37)! Jos Verhulst vermeldt een artikel uit Knack (7 okt. 1998) volgens welke 71% van de Vlamingen referenda wensen op federaal Belgisch niveau (‘Het verdiepen van de democratie. Feiten, argumenten, ervaringen omtrent de invoering van het referendum’). De beweging WIT heeft op haar webstek een uitgebreid overzicht van deze bijval in vele landen (www.wit-be.org).

(10) Ibid, p. 77.

(11) Cfr. ‘Alleen de werkelijkheid telt… Het referendum en de Belgische Grondwet’, bijdrage van Jos Verhulst in Secessie, augustus-september 2002. [Zie ook het stuk van Jos Verhulst in dit nummer van Uitpers].

(12) Sceptici: politici zoals Jean-Luc Dehaene, Elio Di Rupo, en academici zoals prof Jan Velaers en Patricia Popelier, cfr. ‘Bieden referendum of volksraadpleging een democratische meerwaarde’, 2002.

(13) Cfr. bijdrage van prof. Jan Velaers in Fleerackers (ed.), ‘De Re Ferenda Een meta-juridische conflictanalyse van het referendum’, Larcier, Gent, 2001, en in ‘Het referendum en de volksraadpleging on grondwettelijk perspectief’, bijdrage in ‘Democratie in ademnood? Over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie’.

(14) Zo vraagt Jan Velaers zich af: "Is de directe democratie verzoenbaar met de indirecte democratie, met de representatieve democratie", in ‘Democratie in ademnood?’ p. 290.

(15) Een voorbeeld van zo’n voorstel was (in de jaren negentig) een vraag tot verbod van plaatsing van GSM-masten in bewoonde gebieden. Er bestond namelijk véél te weinig wetenschappelijk onderzoek om een verbod te verantwoorden. Wel zinvol -in diezelfde periode- was een referendum rond de vraag naar nader onderzoek, én om met de resultaten ervan rekening te houden. Bevraging rond GSM-masten en volksgezondheid moest toen -in de hier voorgestelde opzet- mogelijk geweest zijn, maar niet eender hoe.

(16) S.W. Couwenberg, ‘Hoe voorbeeldig is de westerse democratie? Een kritische evaluatie’, , Kok Agora, Kampen & Pelckmans, Kapellen, 1998.

(17) In deze kringen hoort men vele argumenten tegen referenda. Zo is voor hen een (nationaal) referendum schadelijk omwille van het risico van tegengestelde meerderheden onder Vlamingen en Franstaligen (bv. Jan Velaers p. 276 e.v. in ‘Democratie in ademnood? Over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie’). Me dunkt is dat argument juist een zéér zware aanwijzing dat het Belgische niveau een ernstig tekort aan democratische besluitvaardigheid vertoont, en afglijdt naar conservatief immobilisme; daarom juist moet er meer gefederaliseerd moet worden. Immers, als het zo gauw en zo dikwijls zou voorkomen dat Vlamingen anders kiezen dan Franstaligen, is het dan nog wel democratisch om toch maar krampachtig zoveel samen te willen beslissen? Is dat dan niet per definitie een slechtere besluitvorming met per definitie lagere democratische legitimiteit?

(18) En uiteraard kampen we ook op het Vlaamse niveau met een illegitieme overmacht van het zuilenbestel. Vlaanderen is al evenmin perfect. Er zijn echter sterke aanwijzingen dat we die excessen in een Vlaamse omgeving beter onder controle krijgen, denk aan de mindere politisering.

(19) Cfr. ‘Referendum and debate. A Dutch case-study.’, Jaap Bos, Dirk Jacobs, Jeanine Suurmond.

(20) ‘Memorandum van WIT, Eerlijke modaliteiten voor directe democratie’, WIT,

(21) Voorlopig lijken me de Vlaamse staatraden van de Raad van State en van het Rekenhof of van de Inspectie van Financiën zinvolle kandidaten voor deze taak. Zie ook verderop.

(22) Het doel van dit verplichte alternatief, voorgesteld door deze officiële, bevoegde instellingen, is niet om een inhoudelijke keuze te maken, maar wel om, zo getrouw mogelijk binnen de doelstellingen van de initiatiefnemers, een mogelijke formulering voor te stellen die juridisch, financieel, administratief, en in alle andere opzichten wel voldoet aan alle formele voorwaarden.

(23) In praktijk zullen voor wetgevende referendumvoorstellen de leden van de bevoegde commissie(s) van het Vlaams parlement een zinvol advies moeten kunnen uitbrengen. Zij zijn immers uit de aard van hun mandaat in zekere mate vertrouwd met de onderliggende beleidsproblematiek. Daarom lijkt het m zinvol hen het formele recht te geven gehoord te worden.

(24) Hiermee beogen we de beste voorwaarden voor een zo opbouwend mogelijke inbreng van deze officiële instellingen in de procedure.

(25) Initiatiefnemers moeten evenveel toegang krijgen tot de media als het bevoegde bestuur (regering, gemeentebestuur, …). Er wordt ook voorzien dat voor- en tegenstanders een gelijkwaardige toegang tot de pers krijgen.

(26) Dat betekent dat indien de bevoegde raad publieke hoorzittingen houdt, de initiatiefnemers verplicht uitleg moeten geven. De raad mag daarbij ook vertegenwoordigers van erkende en andere groeperingen –het maatschappelijke middenveld- uitnodigen voor hoorzittingen. In die hoorzittingen moeten de initiatiefnemers uiteraard een gelijkwaardig spreekrecht genieten. Hiermee wordt het referendum dus zeer nauw verweven met de bestaande besluitvorming. De verkozen raden verwerven niettemin geen enkele blokkeringsmogelijkheid.

(27) Als de raad een eigen voorstel uitwerkt, verschillend van dat van de initiatiefnemers, dan behouden deze het recht om hun voorstel alsnog voor te leggen aan de kiezer. Indien hun voorstel wordt goedgekeurd door de kiezers en indien de raad een eigen voorstel goedkeurt, dan zal het referendumvoorstel voorrang genieten.

(28) De initiatiefnemers kunnen zich anderzijds ook aansluiten bij een gebeurlijk compromisvoorstel in de raad. Dat bespaart hén en de schatkist kosten. Bijkomende voordeel voor de initiatiefnemers is dan de snellere toepassing.

(29) Dat kan met publicatie(s) bij het vastleggen van een datum voor de openbare stemming.

(30) Uiteraard wordt wel best een eed van trouw aan de Vlaamse instellingen én van loyaliteit ten aanzien van de legitieme belangen van Vlaanderen ingevoerd.

(31) Dat zou dan namelijk een onmiddellijke tegenstrijdigheid opleveren met het grondwettelijk én Europees gewaarborgde gelijkheidsbeginsel. Elk voorstel dat, indien het toch goedgekeurd zou worden, daar hoogstwaarschijnlijk mee strijdig is, wordt dus best niet ontvankelijk verklaard.

(32) Dit slaat op eventuele belangrijke verstoring die een voorstel zou kunnen opleveren aan andere bepalingen in de wet, maar die niet expliciet voorzien zijn door de initiatiefnemers. Dit is dus een bescherming tegen schadelijke neveneffecten.

(33) Een beroepsmogelijkheid voor het Oppergerechtshof kan hierbij eventueel voorzien worden.

(37) De waarborg hierop is dat de bevoegde instanties bij voorwaardelijke of negatieve beoordeling steeds hun bezwaren omstandig moeten toelichten en dat ze daarenboven ook minstens één aanvaardbaar alternatief moeten voorstellen. Op die manier hebben de initiatiefnemers dan ook een opbouwend én rechtszeker antwoord.

(38) Indien een initiatief dat zou doen, dan zal de juridische beoordeling leiden tot voorwaardelijke aanpassing. De initiatiefnemers hebben natuurlijk steeds de mogelijkheid om expliciet voor te stellen om het betrokken internationale verdrag op te zeggen. Dat moet dan expliciet ook zo gervraagd worden aan de kiezers.

(39) Dit ligt overigens in de lijn van de recente regelgeving tegen misbruik van monopolies. Wetgever en de rechters in democratische staten aanvaarden hierin minder en minder misbruiken. Media hebben dus ook niet het recht om dominante marktposities te misbruiken, noch individueel, noch in groep. Uiteraard liggen de plichten voor openbare omroepen merkelijk hoger dan voor de andere media.

(40) Ze stelt de groep WIT het volgende voor: “Drie weken voor het referendum ontvangen de kiesgerechtigden een kiesbrochure met de tekst van het voorstel, de argumenten van voor- en tegenstanders en een verslag over de budgettaire en fiscale implicaties van het voorstel. De diensten van het representatieve orgaan worden belast met het opstellen van de brochure.”

(41) Deze werkwijze kan nog verfijnd worden. Er kunnen -al dan niet in overleg met de wetgever- marges vastgelegd worden waarbinnen de uitgaven moeten blijven ten opzichte van de goedgekeurde begroting. Dat laat dan ruimte voor inflatie en voor onvoorzienbare uitgaven omwille van veranderende omstandigheden. Indien die speling echter overschreden wordt, dan is een bijkomende ratificatiereferendum nodig.