Unctad 10: minder dan gehoopt, meer dan verwacht

Pieken en dieptepunten in het politiek gewicht van Unctad lopen merkwaardig gelijk met de ups en downs van de onderhandelingsmacht die derdewereldlanden in de loop van de jaren wisten te ontwikkelen. Unctad 4 in 1976 in Nairobi was zowat het hoogtepunt. In het Westen was de paniek na de olieprijsstijgingen van 1973 nog niet helemaal weggeëbd, en Unctad bedacht enkele redelijk ambitieuze mechanismen om in te grijpen op de grondstoffenmarkten : het geïntegreerd grondstoffenprogramma , een grondstoffenfonds dat met behulp van buffervoorraden de grilligheid van de marktprijzen moest intomen, enz.

Nadien taande het aanzien van de organisatie snel. De westerse industrielanden voerden een nauwelijks verholen boycottpolitiek. Echte onderhandelingen over cruciale Noord- Zuid-thema’s verschoven steeds meer naar andere fora zoals IMF (Internationaal Muntfonds) , Wereldbank en de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade).

Vanaf Unctad 6 (belgrado 1983) werd elke Unctad-conferentie in essentie een strijd om het levensbehoud van de organisatie, en een moeizame touwtrekkerij rond haar concreet mandaat. Op Unctad 8 in Colombia, verloor Unctad ook officieel haar opdracht als politiek ondernhandelingsforum. Het mandaat werd beperkt tot analyse, consensus building, beleidsvoorbereiding en technische ondersteuning van derdewereldlanden.

Toch bleef Unctad al die tijd een belangrijke rol spelen als alternatieve bron van macro-economische analyse (bijvoorbeeld met betrekking tot de schuldenlast, oorzaken en gevolgen van financiële crisissen, mogelijke impact van akkoorden binnen de WTO of World Trade Organisation-Wereldhandelsorganisatie, enz.) en als steunpunt voor derdewereldlanden bij onderhandelingen in de Wereldhandelsorganisatie.

Unctad 10 liep in een heel andere internationale context dan de vorige vergadering in Midrand in 1996. De financiële crisis in Azië in 1997 stuurde een schokgolf door het systeem. Het internationaal Muntfonds werd zwaar bekritiseerd om zijn aanpak van de crisis , maar er kwam ook meer en meer twijfel over de schokbestendigheid en de deugdelijkheid van het heersende marktmodel. De kritiek kwam deze keer niet enkel van ontwikkelings NGO’s, milieubeweging of vakbonden, maar ook van ‘respectabele’ ambtenaren, politici en academici die tot dan toe het systeem volmondig hadden verdedigd.

Ook de geloofwaardigheid van het vrijhandelscredo en van de efficiëntie van de Wereldhandelsorganisatie kreeg zware klappen. De WTO-bijeenkomst in Seattle was een publieke, in de media breed uitgesmeerde, mislukking die men zich op dat niveau eigenlijk niet kan veroorloven. Het debacle kwam er niet toevallig. De roep naar transparantie en meer democratie in de werking werd te lang afgewimpeld, de belangen van zwakkere derdewereldlanden te ostentatief verwaarloosd. En ook zonder dat hadden de VS en EU nog genoeg twistpunten om over te struikelen. De WTO is duidelijk toe aan bezinning en inkeer.

Al deze trends en gebeurtenissen maakten wel dat analyses en voorstellen van Unctad van de voorbije jaren minder makkelijk konden opzij geschoven worden. Unctad 10 bood een kans op herwaardering en versterking van de organisatie.

Wat verwachtten we van de vergadering in Bangkok? Minimaal moest het huidige mandaat van Unctad gaaf gehouden worden. Een stevige studie- en beleidsvoorbereidende opdracht rond een reeks dossiers rond internationale economie. Liefst hadden we daarbij nog een uitbreiding van de opdracht van Unctad in verband met voorbereiding en beoordeling van WTO akkoorden, en een Unctad-voet in de deur bij de hervorming van de financiële instellingen en het voorkomen van financiële crisissen.

Er was meer. Door het lage tij bij WTO en IMF gingen we een beetje aan het dromen. Misschien was dit wel het moment om ook in de formele taakverdeling tussen de internationale instellingen terrein voor Unctad en de Verenigde naties terug te winnen. Kon Unctad opnieuw een sterkere rol claimen in het reguleren van de wereldeconomie, en weer over echt substantiële akkoorden gaan onderhandelen? De dromen werden nog wat aangewakkerd door een idee van Unctad-baas Ricupero. Hij had het in de aanloop naar Bangkok over een ‘parlement van de globalisering’. Voor ons moest het dan wel een potige versie van een parlement worden, met vlees en bloed, behoorlijk wat spieren en kolenschophanden. Unctad hoefde niet per se de plaats van de WTO of anderen in te nemen. Wel zouden er binnen het VN kader bindende afspraken moeten komen over uitgangspunten en wenselijke mechanismen die nadien in de gespecialiseerde instellingen worden geconcretiseerd.

De voorbereidende onderhandelingen in Genève verliepen stroef. Tot en met de ‘trade and development board’ (zowat de raad van bestuur) van december hield iedereen zijn troefkaart verborgen. In de praktijk betekende dat onder andere dat noch de VS noch de EU het over handel wilden hebben voor ze de afloop kenden van de minsteriële vergadering van de WTO in Seattle.

Na december ging het ineens erg snel. Uiteindelijk bleven in het ontwerp van eindtekst dat naar Bangkok ging slechts 17 ‘haakjes’ of betwiste tekstpassages over. Dat is bijzonder weinig in vergelijking met de respectievelijk 597 en 486 haakjes op Unctad 9 en 8. Toch bleef het uitkijken. Een ‘gemakkelijk’ akkoord is niet noodzakelijk ook van goede kwaliteit. Bovendien zaten er bij de ‘17’ nog enkele zware meningsverschillen zoals de vraag naar volledig vrije markttoegang voor exportproducten van Minst Ontwikkelde Landen; het debat over landbouwsubsidies; mogelijke input van Unctad in de hervorming van internationale financiële instellingen; goed intern beleid, democratisering en corruptie enz.

Iedereen had het over de ‘symboliek’ van de plaats waar het diplomatencircus was neergestreken. Thailand had zichzelf in 1996 voorgesteld als gastland voor Unctad 10. Economisch scheerde het toen hoge toppen, en het wou best een keer scoren op een internationaal podium. Nog geen jaar later ging Thailand als eerste voor de bijl in een memorabele financiële crisis die ook Indonesië en Zuid-Korea onderuit haalde. De economische en sociale averij was enorm. In februari sloofde de Thaise regering zich echt uit om aan te tonen dat het tij intussen was gekeerd, en dat de Thaise economie weer min of meer op kruissnelheid zat.

De tiende Unctad conferentie werd niet toevallig voorgezeten door Thais minister van Handel Supachai. Hij had vorig jaar in de strijd voor het leiderschap van de WTO nipt de duimen gelegd voor Mike Moore. Het compromis dat toen uit de bus kwam voorziet trouwens dat Supachai na drie jaar het roer van Moore overneemt, en de tweede helft van het mandaat volmaakt.

Maar ook los van de symboliek was Unctad de eerste grote internationale conferentie waar men het na Seattle over internationale handel en aanverwante dossiers kon hebben. Het risico dat het Unctadforum zou worden gebruikt (of misbruikt) om de scherven van Seattle te lijmen was dan ook zeer reëel. In de discussie Unctad versus WTO vergeet men trouwens te gemakkelijk dat de harde kern van onderhandelaars in beide fora grotendeels bestaat uit dezelfde in Geneve gestationeerde diplomaten.

Unctad vergaderingen verlopen doorgaans volgens een simpel stramien. De plenaire vergadering hoort een lange reeks toespraken van vertegenwoordigers van alle aanwezige landen en internationale organisaties (enkele NGO’s incluis). Het echte werk gebeurt in twee of drie comités die stukken van de ontwerp-eindtekst onder handen nemen. Het geheel wordt gestuurd door een bureau , waar de secretaris-generaal van Unctad, de voorzitter van de conferentie en een dertigtal verkozen vice-voorzitters bij elkaar zitten.

Unctad 10 had enkele extra’s. Voor het officiële begin van de conferentie werd al een semi-officiële vergadering met NGO’s georganiseerd, en een bijeenkomst van de Interparlementaire Unie. Helemaal aan het begin van de officiële conferentie. De sleur van de plenaire vergaderingen werd deze keer wat doorbroken door zogenaamd interactieve debatten. Het kwam er op neer dat de leiders van de belangrijkste internationale instellingen de plenaire vergaderingen kwamen toespreken, en dat er nadien vanuit de zaal kon gereageerd worden. Het gaf niet echt aanleiding tot spetterende taferelen. Maar het was wel handig gespeeld door het Unctad-secretariaat. De conferentie moest immers leiden tot een verhoogde internationale credibiliteit voor Unctad. Met de aanwezigheid van de grote bazen van de VN , het IMF, de Wereldbank , de Wereldhandelsorganisatie, en de Internationale Arbeidsorganisatie was dat al half gelukt. De hoge heren konden zich bovendien moeilijk veroorloven om in aanwezigheid van de organiserende Thaise autoriteiten laatdunkend te doen over de bijeenkomst. Het slijmgehalte lag behoorlijk hoog.

De vrienden onder elkaar sfeer werd nog wat aangemoedigd door de persoonlijke inbreng van Unctad-secretaris generaal Rubens Ricupeiro. De man is Braziliaan , oud en wijs, persoonlijke vriend van enkele groten der aarde, en in een vorig leven ook nog jarenlang een sleutelfiguur in de Gatt-onderhandelingen. In Bangkok sprak Ricupeiro veel en soms erg lang. Maar hij zegt wel zinnige dingen, doet naar VN normen vrij sterke politieke uitspraken, en houdt goed evenwicht tussen idee en pragmatisme. Kortom, de juiste man om de Unctad-boot in woelig water drijvend te houden.

Het was afgesproken spel. Er liepen nogal wat handelsministers uit EU-landen rond in het Queen Sirikit Conference Centre. In hun toespraken, interventies in panelgesprekken, én in bilaterale contacten met zuidelijke delegaties probeerden ze duidelijk te maken dat ontwikkelingslanden de Europese plannen voor een nieuwe milleniumronde in de WTO verkeerd hadden begrepen. Uiteindelijk zou iedereen, en vooral de armere landen, er aan winnen. Ze deden het op kousevoeten, met erg diplomatische taal over sociale normen, investeringsregelingen, met beloftes over meer transparantie, inspraak en handelsvoordeel voor de Minst ontwikkelde landen . De Belgische staatssecretaris voor Buitenlandse Handel Chevalier deed vlot mee.

Niet iedereen had zijn les even goed geleerd. Claire Short, de Britse minister voor Ontwikkelingssamenwerking, zorgde in een 20 minuten lange reactie op de speech van WTO-directeur Moore voor de nodige allergiereacties. Voor haar hadden de betogers in Seattle een aanslag gepleegd op de ontwikkeling van het zuiden. Er moest gewoon een nieuwe ronde komen, met alles erop en eraan, te nemen of te laten. Dat alles werd overgoten met een paternalistisch sausje dat bangelijk herinnerde aan tropenhelmen en koloniale zweepjes. ‘Het is een belediging’, zei een lid van de Ghanese delegatie. En hij was niet de enige die er zo over dacht.

Het charmeoffensief van Bangkok zal allicht niet volstaan om derdewereldlanden voor een nieuwe ronde te lijmen. De tijd dat inboorlingen zich lieten vangen aan kralen en glazen spiegeltjes is voorbij. Als Europa een grootse ronde wil, zal het daarvoor harde pasmunt op tafel moeten leggen.

Je zou haast gaan vergeten dat er ook een afgestofte eindtekst uit deze conferentie moest komen. Traditioneel bestaat het pakket uit een analytisch gedeelte, een actieplan met het concreet mandaat voor Unctad, en een politieke verklaring. Het was deze keer niet anders.

De onderhandeling over de teksten had wel iets van een schimmenspel. De diplomaten uit het Genève-circuit kennen mekaar. Ze weten eigenlijk al van bij het begin waar voor de ‘tegenstander’ de harde knelpunten liggen, en welke paragrafen na wat symbolische schermutselingen zullen worden opgegeven. De twistpunten zijn intussen ook al oude bekenden : Hoe negatief en/of positief is de globalisering? Zijn problemen vooral te wijten aan het falen van de internationale politiek of toe te schrijven aan slecht beleid van de landen zelf? Gelden mogelijke gunstregelingen voor een grote groep ontwikkelingslanden of enkel voor het ‘selecte’ groepje allerarmsten? Komt er een paragraaf over good governance of niet ? Mag Unctad zich moeien in het debat over de financiële sector of andere deelgebieden? enz.

Ook de rolverdeling was vrij voorspelbaar: de Verenigde Staten (met een zwarte delegatieleidster) acteerden arrogant en liggen zowat permanent dwars. De Europese Unie , met één gemeenschappelijk woorvoerder uit het land dat de Unie voorzit , probeert wat redelijker over te komen maar houdt hard vast aan enkele troetelpunten zoals good governance of een sterke focus op de Minst Ontwikkelde landen. Vertegenwoordigers van verschillende derdewereldcontinenten of deelgroepen zoals de MOL, de kleine eilandstaten, of de kustloze landen hoppen nogal eens heen en weer tussen de retoriek over het algemeen derdewereldbelang, en de eigen specifieke noden.

De NGO’s maken sinds enkele jaren deel uit van het vast meubilair van VN vergaderingen. Ze zijn er vaak zeer zichtbaar, en wegen bij momenten vrij zwaar op beslissingen. Ook op Unctad waren NGO’s goed vertegenwoordigd. Ze speelden wel in verschillende categoriën. Enkele landen (zoals België) hadden NGO mensen in de officiële delegatie. Sommige grote, internationaal ingeplante NGO’s hebben zelf consultatieve status bij Unctad, en hebben recht op een stukje spreektijd in plenaire vergaderingen. Andere NGO’s hebben ad hoc accreditatie voor Unctad 10, en krijgen toegang tot het conferentiegebouw en plenaire zittingen. In het Sirikit centre was er een zaaltje voor aparte NGO activiteiten voorzien. Het werd druk gebruikt voor briefings met Unctad-staf of delegatieleden. Er was ook een wat scherper randje aan het NGO luik. Elke dag betoogden Thaise volksorganisaties in de brede laan voor het congresgebouw. De niet al te grote groep (telkens een paar honderd mensen) werd strak maar geweldloos in het gelid gehouden door de Thaise politietroepen . De Thaise authoriteiten wilden blijkbaar geen smet op hun vlekkeloos georganiseerde conferentie.

Een keer werd het protocol echt doorbroken toen een militant van de ‘50 years is enough’ -beweging tegen de Bretton Woods instellingen IMF baas Camdessus een taart in het gezicht smeerde. Hij deed het in naam van de ‘pâtissiers sans frontières’ en had een kort moment van roem in de lokale pers.

De verscheidenheid van de NGO’s levert soms extra kracht, maar het gebrek aan duidelijke gemeenschappelijke objectieven en coherente organisatiestruktuur waren op deze Unctad-bijeenkomst toch eerder handicap dan troefkaart.

EU-lidstaten zitten op dit soort bijeenkomsten verborgen achter de gemeenschappelijke woordvoerder voor de Unie. Het is dan ook niet makkelijk om uit te maken hoe zwaar een land al dan niet op akkoorden of op het blokkeren ervan heeft gewogen. Voor België en andere EU landen ligt het zwaartepunt van de discussies eigenlijk in de dagelijkse Europese coördinatievergaderingen. De 15 proberen daar hun standpunten te versmelten, en uit te maken wat ze in het breder onderhandelingsforum zullen gaan verdedigen. Die EU coördinatievergaderingen zijn niet echt open. NGO’s komen er doorgaans niet in. Voor België waren er drie plaatsen voorzien, en het was al een hele prestatie om daar één vast zitje open te houden voor ontwikkelingssamenwerking.

Aan Belgen ontbrak het niet daar op Unctad. Onze delegatie was wellicht een van de grootste. Twee staatssecretarissen, een in Brussel opererende ambassadeur als eigenlijk delegatiehoofd, een hele reeks kabinets- en administratiemedewerkers uit verschillende departementen, en 2 twee NGO-vertegenwoordigers.

Staatssecretaris Boutmans gedijde goed in Thailand. Hij gaf kordaat aan welke standpunten voor hem door de diplomaten moesten worden aangekaart en verdedigd. Hij legde daarin ook goede accenten. Samen met zijn kabinetsmensen zorgde hij ervoor dat de ambassadeur (aanvankelijk een beetje tegen zijn zin) dagelijks een briefing- en coördinatievergadering hield voor de Belgische delegatie. De staatssecretaris waagde zich zelfs aan nuttig spectakel door zelf de betoging van Thaise basisbewegingen op te zoeken en er voor het oog van de lokale en Belgische media de mensen toe te spreken. Ze waren enthousiast.

Heeft de week verbale krachtpatserij iets opgebracht ? ja en nee.

De minimale optie is zonder meer gerealiseerd. Het overleven van Unctad is verzekerd. De goedgekeurde eindtekst tekent voor Unctad een meer dan behoorlijk mandaat uit. Wat er was wordt behouden, en hier en daar zit zelfs een uitbreiding naar belangrijke werkterreinen (al moet je wel wat scholing hebben om dat uit de stramme conferentietaal te kunnen opmaken).

Een voorbeeldje ergens op pagina 33 van het ‘plan of action’: ‘In zijn analytisch werk rond schuldenlast moet Unctad de schuldenproblemen, van alle ontwikkelingslanden onderzoeken, met oog voor hun specifieke situatie, en met het oog op het identificeren van efficiënte, ontwikkelingsgerichte en duurzame oplossingen’. Het lijkt lauwe soep. In de praktijk betekent het dat Unctad voor het eerst ook formeel het mandaat krijgt om zich bezig te houden met de schuld van middeninkomenslanden, en bijvoorbeeld veel openlijker een adviserende rol kan gaan spelen wanneer een land als Indonesië in de Club van Parijs voor zijn schuldeisers moet verschijnen.

Een andere, in Bangkok fel omstreden, paragraaf geeft Unctad op zijn minst een klein voetje tussen de deur in het debat rond de hervorming van de financiële architectuur en van de internationale financiële instellingen. Gelet op de sterke en sterk van het IMF afwijkende standpunten die Unctad daarover de voorbije jaren heeft geventileerd is dat niet onbelangrijk.

Met de maximale optie als maatstaf kan was Unctad dan weer een afknapper. Formeel is geen morzel gronds teruggewonnen op de Wereldhandelsorganisatie. Ook na Unctad 10 zal de organisatie geen bindende richtlijnen vastleggen voor internationale handel, investeringen of wat dan ook. Het idee van een krachtig parlement met bindende authoriteit kreeg nergens steun , ook niet bij derdewereldlanden. Die willen wel een sterke Unctad, die door onderzoek en alternatieve beleidsvoorstellen meer druk kan zetten op WTO en Noordelijke handelspartners. Op Unctad werd ook hard en openlijk aangedrongen op hervorming en meer democratische werking van de wereldhandelsorganisatie. In vraag stellen of de WTO op termijn wel de geschikte plaats is voor een ‘multilateraal op regels gebaseerd handelssysteem’ (zoals dat in het vakjargon heet) was er alvast deze keer niet bij.