Tien jaar na de VN-Conferentie in Kopenhagen over sociale ontwikkeling

Er is behoorlijk wat gebakkeleid over de resultaten van de eerste wereldwijde sociale top, tien jaar geleden. Volgens de enen was dit het bewijs dat de VN zich bleef inzetten voor sociaal beleid, en dat het nu gauw zou afgelopen zijn met de ‘Consensus van Washington’. Voor de anderen was het actieprogramma niets meer dan de bezemwagen van het neoliberalisme, het opruimen van de spaanders die met het hakken van de structurele aanpassingen werden gemaakt.

Wie vandaag terugkijkt op die Top zit onvermijdelijk met een dubbel gevoel. Voor de voorstanders van toen is het een grote ontgoocheling dat er niet eens een begin werd gemaakt met het beter op elkaar afstemmen van het economisch en het sociaal beleid. Een aantal eisen, zoals de 20/20 – 20 % van de ontwikkelingshulp van de rijke landen en 20 % van de nationale begrotingen van arme landen voor sociale ontwikkeling – is volledig van de agenda verdwenen. De tegenstanders van toen staan echter ook met rode kaken. De spaanders werden namelijk niet opgeruimd. In plaats van een sterker sociaal beleid, kwam er een nieuw sociaal paradigma uit de bus dat sociaal beleid beperkt en in dienst stelt van de markt. En voor beiden: de teleurstelling dat er geen ‘Kopenhagen + 10’ komt. We zetten in dit artikel enkele feiten op een rijtje.

In de jaren ’90 organiseerden de VN een hele reeks conferenties die een nieuwe impuls en een nieuwe invulling moesten geven aan ontwikkeling, na de Koude Oorlog en na de vaststelling dat de structurele aanpassingsprogramma’s ernstige sociale gevolgen hadden. In 1995 kon er, voor het eerst in de geschiedenis van de VN, een top over sociale ontwikkeling worden gehouden.

Voor de VN lag dit in het verlengde van haar denken over de sociale en economische dimensies van ontwikkeling, een poging om ze in elkaar te integreren en tot een positieve wisselwerking te laten komen. Echter, in Kopenhagen is men er niet in geslaagd een akkoord te vinden om sociale ontwikkeling eenduidig te definiëren. Wel werden er in het actieprogramma drie evenwaardige hoofdstukken opgenomen: armoedebestrijding, werkgelegenheid en sociale integratie. Er werd een duidelijke band gelegd tussen vrede, veiligheid en sociale rechtvaardigheid. Er werd gepleit voor de eerbiediging van alle mensenrechten, inclusief de sociale, economische en culturele rechten, er werd gewezen op het belang van de conventies van de IAO (Internationale Arbeidsorganisatie). Er werd aandacht besteed aan volledige werkgelegenheid, aan een degelijke verloning en aan het belang van een universele sociale zekerheid. Het viel echter op dat niet werd geraakt aan de structurele aanpassingen. Er werd enkel gezegd dat ze ook een sociaal hoofdstuk moesten bevatten en dat hun negatieve gevolgen zo sterk mogelijk moesten beperkt worden. Ook tegenover de mondialisering stond men alles bij elkaar vrij positief, hoewel er werd gezegd dat de snelheid van de vele veranderingen de armoede verergerde. In Kopenhagen stond men volledig achter de algemene doelstelling van meer groei door meer vrije handel.

Het dubbele gevoel overheerst volledig bij het herlezen van de specifieke sociale beleidspunten. Sociale zekerheid wordt bepleit, maar wordt volledig afhankelijk gemaakt van de beschikbare begrotingsmiddelen en ondergeschikt gemaakt aan economische groei. Tegelijk wordt er wel gewezen op het belang van een sociale bescherming voor iedereen, gebaseerd op wetgeving, en op een rechtvaardige verdeling van de resultaten van economische groei. Dit zijn zaken die men vandaag niet langer leest in documenten van de VN, laat staan van de Wereldbank.

In feite is, tien jaar later, het resultaat voor iedereen erg ontgoochelend. De voorstanders van toen moeten toegeven dat hun verwachtingen niet werden ingelost. De tegenstanders van toen moeten toegeven dat het allemaal nog veel erger kan en ze kijken met enige nostalgie naar de mooie woorden die tien jaar geleden nog mogelijk waren.

Vandaag ligt de prioriteit van de ontwikkelingssamenwerking volledig bij armoedebestrijding. Is dat dan geen vooruitgang in vergelijking met vroeger, toen de ‘witte olifanten’ – de zinloze, megalomane economische projecten – nog schering en inslag waren? Ja en neen.

Armoedebestrijding is uiteraard zeer belangrijk, maar de manier waarop doet heel wat vragen rijzen. Het is de Wereldbank die, vanaf 1990, het ideologische kader uittekende waarbinnen de armoede wordt gedefinieerd en wordt aangepakt. Kort samengevat kan men stellen dat dit volledig aansluit bij het neoliberale denken van de internationale financiële instellingen. Armoede wordt niet bestreden door mensen te beschermen tegen de markt, maar door ze aan te sporen eraan deel te nemen. De armoedebestrijding van de Wereldbank en van de VN spreekt zich uitdrukkelijk uit tegen sociale zekerheid, omdat dit enkel de ‘bevoorrechte’ werknemers ten goede komt en het gedrag van de mensen zou veranderen. Mensen zouden zich nestelen in hun uitkeringsstelsel, terwijl ze een springplank nodig hebben om weer verder te kunnen. De Wereldbank blijft daarom pleiten voor het dereguleren van de arbeidsmarkt, voor het afschaffen van minimumlonen en voor het privatiseren van de gezondheidszorg en van de pensioenen. Alles wat de markt verstoort, zo luidt de redenering, is in het nadeel van de armen. Echter, volgens de IAO zijn er momenteel 1,4 miljard mensen die werken maar desalniettemin minder dan 2 US$ per dag verdienen, dit is zowat de helft van de beroepsbevolking.

In de PRSP’s – de armoedestrategie die arme landen nu moeten indienen om in aanmerking te komen voor een vermindering van de buitenlandse schuld of voor goedkope leningen – wordt die visie bevestigd. Van sociale bescherming is zo goed als nergens sprake, onderwijs en gezondheidszorg zijn elementen van ‘menselijk kapitaal’ en niet van burgerschap. Mondialisering, vrijhandel en groei worden als universele doelstellingen verdedigd. Positief zou de klemtoon op ‘participatie’ en ‘governance’ kunnen zijn, maar de praktijk toont duidelijk de beperkingen van de oefening aan. Het aantrekken van buitenlandse investeringen weegt zwaarder door dan de stem van de armen. ‘Niet de armoede, maar de markt of de begroting geven de doorslag’, aldus Romilly Greenhill van Action Aid.

Nauwelijks één jaar na de Top van Kopenhagen werden bij de OESO de ‘Internationale Ontwikkelingsdoelstellingen’ goedgekeurd, zeven concrete indicatoren die tegen 2015 moeten gehaald worden. De eerste is, niet onverwacht, een halvering van de extreme armoede in vergelijking met 1990. Op een bijzondere bijeenkomst van de Algemene Vergadering van de VN, in september 2000, werden ze opgenomen in een ‘Millenniumverklaring’. Er werd één doelstelling gewijzigd (reproductieve gezondheid werd aidsbestrijding) en één doelstelling aan toegevoegd (een mondiaal partnerschap voor ontwikkeling). Eén jaar later schreef de Wereldbank al dat deze ‘millenniumdoelstellingen’ niet konden gehaald worden. Volgens de UNDP duurt het met de huidige groei nog tot 2147 voor de armoede wordt gehalveerd. Ondertussen worden er conferenties, colloquia en seminars gehouden om te kijken naar welke landen ‘on track’ zijn en welke niet. Er worden statistieken en grafieken opgemaakt, en men vergeet dat men in veel arme landen niet eens de middelen en de mogelijkheid heeft om de arme mensen te gaan tellen. Opvallend is verder dat men het nergens heeft over economisch en sociale rechten, maar enkel over handel en groei, om deze MDG’s te halen.

Sommigen stellen het voor alsof de mondiale armoedebestrijding een kwestie is van ‘believers’ en ‘non-believers’. Het spreekt voor zich dat de PRSP’s en de MDG’s een dynamiek op gang kunnen brengen, dat ngo’s en sociale bewegingen hun stem luider kunnen laten horen in de hoop ook iets meer te bereiken. Maar het is even zeker dat het beleid van de Wereldbank en het IMF géén armoedevermindering tot gevolg kan hebben. En het is even zeker dat de MDG’s verre van ambitieus zijn en niet zullen gehaald worden. Het is een illusie te denken dat men de armoede kan uitroeien zonder aan de rijkdom te raken, zonder iets aan de ongelijkheid te doen en zonder de mensenrechten te respecteren.

Het is daarom zeer jammer dat er geen ‘Kopenhagen + 10’ wordt gehouden. In september van dit jaar wordt bij de VN een ‘high level event’ georganiseerd om de MDG’s wat sterker in de verf te zetten. Meer dan aan armoedebestrijding hebben de arme landen echter behoefte aan economische en sociale ontwikkeling, aan programma’s die beide dimensies versterken en gericht zijn op collectieve ‘empowerment’ of emancipatie. Waar de arme landen behoefte aan hebben is aan een beleid waarmee ze in eerste instantie hun productiecapaciteit en hun interne markt kunnen versterken, hun platteland kunnen ontwikkelen en aan een rechtvaardige verdeling van alle middelen. Zich openstellen voor de wereldmarkt nog vóór er een binnenmarkt is, is redelijk absurd.

In de actieprogramma’s van Kopenhagen, van de vrouwenconferentie van Peking, van de bevolkingsconferentie van Kaïro en van de mensenrechtenconferentie van Wenen vindt men nog enkele van de oude eisen terug. Vandaag wordt er helaas niet langer naar verwezen. De enige referenties zijn nu de conferenties van Doha (WTO), Monterrey (financiering) en Johannesburg (milieu) geworden.

Armoedebestrijding is geen ontwikkeling, ook geen sociale ontwikkeling. Dat geldt voor Europa zo goed als voor Afrika. De derdewereldbeweging heeft er alle belang bij om enkele van de oude eisen weer van onder het stof te halen. Ze vindt hiervoor bondgenoten bij de IAO, de UNCTAD (VN-conferentie voor handel en ontwikkeling) en UNRISD (VN-studiecentrum voor sociale ontwikkeling). Ontwikkeling is, volgens de VN, een collectief en individueel mensenrecht. De economische en sociale rechten werden bijna 40 jaar geleden in een international verdrag verankerd. Is het niet paradoxaal dat we aan het begin van de 21^ste eeuw zoveel moeite moeten doen om de mensenrechten te doen eerbiedigen?

(Uitpers, nr. 63, 6de jg., april 2005)