Stem der machtigen creëert precedenten

Op 23 juli 2009 werd Noam Chomsky door de Algemene Vergadering van de VN uitgenodigd voor een commentaar op het concept ‘Responsibility to Protect’ (R2P) (= de verantwoordelijkheid om te beschermen).

Originele tekst van zijn tussenkomst hier

De debatten over R2P of over zijn neefje ‘humanitaire interventie’ worden regelmatig verstoord door het gerammel van skeletten in de kast: die van de geschiedenis tot op vandaag.

Doorheen de geschiedenis zijn een aantal principes van internationale betrekkingen altijd van toepassing geweest. Eén daarvan is de stelling van Thucydides dat ‘de sterken doen zoals ze wensen terwijl de zwakken lijden zoals ze moeten’ (benadrukking door de vertaler – Chomsky komt hier verder regelmatig op terug). Een afgeleide daarvan is wat Ian Brownlie noemt ‘de hegemonische aanpak van het maken van wetten’: de stem van de machtigen der aarde creëert de precedenten.

Een tweede principe komt voort uit de weergave van het beleid in Engeland door Adam Smith: de voornaamste architecten van het beleid – in zijn tijd waren dat de handelaars en de industriëlen – zorgen ervoor dat hun belangen worden verzorgd, wat ook de afschuwelijke gevolgen daarvan zijn voor anderen, waaronder de Engelse bevolking maar vooral zij die onderworpen werden aan het wrede onrecht van de Europeanen, vooral in India (waar Smith’s grootste zorg naar uit ging).

Een derde principe is dat zowat elk gebruik van geweld in internationale betrekkingen werd gerechtvaardigd in de bewoordingen van R2P, met inbegrip van de grootste monsters. Om dat even toe te lichten: in zijn wetenschappelijke studie van ‘humanitaire interventie’ citeert Sean Murphy slechts drie voorbeelden (tijdens de periode) tussen het Kellog-Briand-pact (1928) en het VN-Charter (1945): de aanval van Japan op Mantsjoerije, de inval van Mussolini in Ethiopië en Hitler’s bezetting van delen van Tsjecho-Slowakije. Die acties gingen allen gepaard met hooghartige retoriek over de plechtige verantwoordelijkheid om de lijdende volkeren te beschermen en met feitenmateriaal om dat te staven. Dit gedragspatroon wordt ook vandaag nog gebruikt.

Dit historisch feitenmateriaal is het waard opgerakeld te worden wanneer we R2P of zijn neefje vermeld horen worden als een ‘opkomende norm’ in internationale aangelegenheden. Die worden sinds mensenheugenis reeds als een ‘norm’ beschreven. De stichting van dit land (de VS) is er een voorbeeld van. In 1629 kreeg de Massachusetts Bay Colony zijn Charter van de (Engelse) Koning. Daar stond in dat ‘het redden van de inboorlingen uit hun bitter heidens lot het voornaamste doel van de kolonie is’. In het zegel van de kolonie stond een Indiaan onder de spreuk ‘Come Over and Help Us’. De Engelse kolonisten voerden zo hun ‘verantwoordelijkheid om te beschermen’ uit terwijl ze de inboorlingen begonnen ‘uit te roeien’, zoals ze dat zelf omschreven – en voor hun eigen goed, zoals hun honorabele opvolgers uitlegden. In 1630 gaf John Winthrop zijn beruchte preek waarin hij de nieuwe natie omschreef als de ‘city on the hill’ zoals ‘God dat had afgekondigd’. Inspirerende retoriek van die soort wordt regelmatig boven gehaald om eender welke misdaad te rechtvaardigen als een ‘afwijking’ van de nobele missie om te ‘beschermen’.

Het is niet moeilijk om daar andere voorbeelden van andere grootmachten tijdens hun glorieperiodes aan toe te voegen. Het is dus begrijpelijk dat de machtigen der aarde liever verklaren dat we de geschiedenis moeten vergeten en alleen vooruit blikken. Voor de zwakken der aarde is dat geen verstandige keuze.

Het skelet in de kast maakte zijn eerste verschijning toen het Internationaal Gerechtshof zijn eerste zaak behandelde 60 jaar geleden, de zaak van het Korfu-kanaal (een dispuut tussen Albanië en Groot-Brittannië over recht op maritieme doorgang tussen het Griekse eiland Korfu en het Albanese vasteland). Het Hof besliste toen dat ‘het (in dit geval door de Britten, LV) beweerde recht op interventie enkel kan worden beschouwd als de uiting van een beleid van geweld, zoals dat in het verleden heeft geleid tot zeer ernstige misbruiken van die aard dat, wat ook de gebreken mogen zijn van internationale organisaties, ze geen plaats kunnen krijgen in het internationaal recht …; wegens de aard van deze activiteit, zou interventie gereserveerd blijven voor de machtigste staten en dit kan gemakkelijk leiden tot het verhinderen van de toepassing van de wet zelf.’ (benadrukking door de vertaler, Chomsky komt hier in deze toespraak voortdurend op terug wanneer hij het heeft over het ‘Korfu vonnis’)

Vanuit eenzelfde kijk op de zaken, kwam de eerste samenkomst van de South Summit van 133 staten tot stand in April 2000. Met in het achterhoofd de bombardementen op Servië, weerlegde diens gemeenschappelijke verklaring ‘het zogenaamde recht van humanitaire interventie, dat geen wettelijke basis heeft in het VN-Charter of in de algemene principes van het internationaal recht’. Deze woorden bevestigen de belangrijke UN Declaration on Friendly Relations van 1970. Daarna werd die stelling herhaald door de Ministeriële Meeting van de niet-gebonden landen in Maleisië in 2006 die de traditionele slachtoffers (van die interventies) in Azië, Afrika, Latijns-Amerika en de Arabische wereld vertegenwoordigt.

Tot hetzelfde besluit kwam het UN Panel on Threats, Challenges and Change in 2004. Het Panel nam het standpunt van het Internationaal Gerechtshof over: ‘Artikel 51 heeft geen uitbreiding of een wijziging nodig van zijn reeds lang goed begrepen reikwijdte’ (1). (dit artikel omschrijft het recht op wettige zelfverdediging van een land in afwachting van een beslissing van de VR) Het Panel voegde er aan toe: “Voor zij die ongeduldig zijn over deze respons (namelijk de beslissing van de VR) moet het antwoord zijn dat, in een wereld vol waargenomen mogelijke bedreigingen, een mogelijk risico voor de wereldorde en voor het principe van non-interventie waarop die orde gebaseerd blijft eenvoudigweg te groot is voor de wettelijkheid om een unilaterale preventieve actie, in tegenstelling tot een collectief overeengekomen actie, te aanvaarden. Toelaten aan één om zo te handelen is toelaten aan allen.” Dat is uiteraard ondenkbaar.

Dezelfde basisstelling werd overgenomen op de UN World Summit van 2005. Terwijl vroeger aanvaarde standpunten werden bevestigd, drukte de Summit ook de bereidwilligheid uit ‘om collectieve actie te ondernemen … via de VR, in overeenkomst met het VN Charter … indien vreedzame methodes niet zouden volstaan en nationale overheden manifest tekort schieten in hun verplichting om hun bevolking te beschermen tegen ernstige misdaden.’ Deze bewoording verscherpt hoogstens de omschrijving van Artikel 42 van het VN Charter dat de VR de toestemming geeft om tot het gebruik van geweld over te gaan (2). En dit houdt het skelet (van de geschiedenis) in de kast enkel en alleen als – en dat bis een grote ‘als’ – we de VR als een neutrale scheidsrechter kunnen beschouwen, die niet onderworpen is aan de principes van Thucydides en Smith, een zaak waar ik straks op terugkom.

Er zijn inspanningen gedaan om R2P te onderscheiden van zijn neefje (de humanitaire interventie). Dat heeft misschien enige verdienste maar die inspanningen gaan voorbij aan het bewijsmateriaal. Er zijn goede redenen voor waarom het ‘recht op humanitaire interventie’ zo heftig wordt gecontesteerd, voor het grootste deel langs de Noord-Zuid breuklijn terwijl R2P bij consensus werd bevestigd op de Summit – op beter gezegd ‘opnieuw’ werd bevestigd. De reden is dat de Summit niets nieuws toevoegt aan de retoriek van R2P.

De rechten opgesomd in Artikel 138 en 139 van de eindverklaring van de Summit werden niet echt betwist en werden in feite bekrachtigd en toegepast, bijvoorbeeld in het geval van apartheid Zuid-Afrika. Daarenboven heeft de VR reeds bepaald dat het geweld kan gebruiken onder Hoofdstuk VII (van het VN Charter) om massale schendingen van de mensenrechten, burgeroorlogen en de overtreding van burgerrechten te stoppen: resoluties 925, 929 en 940 van 1994 (over Rwanda en Haïti). En zoals J.L Holzgrefe opmerkt: “De meeste staten zijn ondertekenaars van conventies die hen wettelijk verplichten de mensenrechten van hun burgers te respecteren.” De enkele successen van R2P die overal worden gelauwerd, zoals in Kenia, hadden geen Summit resolutie nodig, hoewel de terminologie van R2P wel werd gebruikt.

Ten gronde is R2P zoals dat op deze Summit werd geformuleerd een onderdeel van het ‘recht op humanitaire interventie’ met weglating van het deel dat werd betwist: het recht om geweld te gebruiken zonder toestemming van de Veiligheidsraad. Dat impliceert niet dat het niets zou betekenen dat er nu mee nadruk ligt op rechten die reeds algemeen werden aanvaard. De betekenis van deze retorische wijzigingen zal bepaald worden door de manier waarop R2P wordt toegepast. Wat dat betreft is er geen reden voor blijdschap.

Er zijn reeds eerder afwijkingen afgesproken op de beperkingen (van humanitaire interventie) in het Korfu-vonnis. De oprichtingsakte van de Afrikaanse Unie (AU) stelt: “Het recht van de Unie om tussenbeide te komen in een lidstaat … onder ernstige omstandigheden.” Dat wijkt essentieel af van het Charter van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) dat interventie uitsluit ‘voor eender welke reden in de interne of externe aangelegenheden van eender welke staat’. De reden voor dat verschil zijn duidelijk. Het OAS Charter wilde interventie vermijden van de kolos uit het Noorden – en is daar uiteraard nooit in geslaagd. Maar na de ineenstorting van het apartheidsregime, had de AU géén gelijkaardig probleem.

Als men de AU doctrine zou toepassen op de OAS of op de NATO, dan zouden zij mogen interveniëren binnen hun eigen allianties. Dat idee roept interessante en ontluisterende besluiten over deze organisaties op, die vanzelfsprekend zouden moeten zijn. Maar die besluiten zouden niet werkbaar zijn, zoals in het recente verleden is gebleken, dankzij de stelling van Thucydides.

Ik heb weet van slechts één voorstel om R2P uit te breiden naar de AU doctrine, namelijk in het Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty on Responsibility to Protect van 2001. De International Commission (IC) bespreekt daarin de situatie wanneer de VR een voorstel verwerpt of faalt het te behandelen binnen een redelijke termijn. Het rapport laat in dat geval het volgende toe: “… actie binnen de jurisdictie van regionale of subregionale organisaties onder Hoofdstuk VIII van het VN Charter, onder voorwaarde dat zij hiervoor toestemming vragen aan de VR.” (zie Artikel (3) E, II in de link hierboven.

Wanneer we op dit punt aankomen beginnen de skeletten in de kast luid te ratelen. Eén reden is dat de machtigen der aarde unilateraal hun eigen ‘gebied van jurisdictie’ bepalen. De OAS en de AU kunnen dat niet, maar de NATO kan dat wel. De NATO kondigde unilateraal af dat hun jurisdictie de Balkans omvatte – maar niet het gebied van de NATO zelf, waar schokkende misdaden werden gepleegd tegen de Koerden in het zuidoosten van Turkije in de jaren ’90. Dat stond niet op de agenda omwille van de beslissende militaire en diplomatieke steun van de regering Clinton, met de hulp van andere NATO-grootmachten.

De NATO heeft ook bepaald dat zijn jurisdictie zich uitstrekt tot Afghanistan en verder. NATO-Secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer meldde op een NATO-bijeenkomst in Juni 2007: “NATO-troepen moeten pijplijnen bewaken die olie en gas vervoeren voor het Westen … en moeten meer in het algemeen zeeroutes gebruikt door olietankers beschermen en andere cruciale infrastructuur van het energiesysteem”. De rechten die het rapport van de IC toekent werden in de praktijk dus enkel toegekend aan de NATO alleen, wat een radicale verkrachting is van de principes van het Korfu-vonnis en dus de deur openzet voor het gebruik van R2P als een willekeurig wapen van imperialistische interventie. (mijn accentuering)

Het principe van het Korfu-vonnis geeft een goed inzicht zowel in de timing van de retorische oproep voor R2P en zijn neefje en de selectiviteit van zijn toepassing in deze nieuwe gedaante. De normatieve revolutie afgekondigd door Westerse commentatoren had plaats in de jaren ’90, onmiddellijk na de val van de Sovjet-Unie, die tot dan in de voorgaande jaren altijd een automatisch voorwendsel voor interventie was geweest.

De regering van Bush Sr reageerde onmiddellijk na de val van de muur van Berlijn met een officiële uitleg van de nieuwe koers van Washington, samengevat: alles blijft bij hetzelfde, maar met nieuwe voorwendsels. We hebben nog altijd een enorm militair systeem nodig, maar voor een nieuwe reden: de technologische sofistikering van de derde wereldmachten. We moeten onze industriële defensiebasis behouden – een eufemisme voor overheidssubsidies voor de hightech industrie. We moeten interventiestrijdkrachten behouden gericht op de energierijke gebieden in het Midden-Oosten – waar de bedreigingen voor onze belangen die militaire interventie vereisen niet aan het Kremlin te wijten zijn – dit laatste in tegenspraak met de voorwendsels van tientallen jaren ervoor. Nieuwe voorwendsels voor interventie waren nodig en de ‘normatieve revolutie’ kwam – weer eens – op het voorplan.

De evidente interpretatie van die timing wordt ondersteund door de selectiviteit waarmee R2P wordt ingeroepen. Er werd uiteraard geen moment overwogen om dit principe toe te passen op de sancties tegen Irak die door de VR werden opgelegd en door de twee directeurs van de het olie-voor-voedsel programma werden veroordeeld als genocidair. Dennis Halliday en Hans von Sponeck namen ontslag uit hun functie uit protest. Von Sponeck’s gedetailleerde studie van de gruwelijke impact van de sancties is virtueel verbannen in de VS en GB, de twee sponsors van de sancties.

In dezelfde zin wordt evenmin overwogen om de bevolking van Gaza te beschermen, ook een verantwoordelijkheid van de VN, die met de rest van de ‘beschermde bevolking (onder de Conventies van Genève) hun fundamentele mensenrechten wordt ontzegd. Niets ernstig wordt overwogen voor de ergste ramp van Afrika – van de wereld – Oost-Congo waar volgens de BBC slechts enkele dagen geleden nog een aantal multinationals er worden van beschuldigd een VN-resolutie tegen illegale handel in mineralen te schenden en zo dus het moordende conflict financieren.

Op een ander gebied, er wordt ook niet aan gedacht om zelfs maar de meest onschadelijke voorzieningen van R2P in te roepen om iets te doen aan de massale hongersnood in de arme landen. De VN heeft recent berekend dat het aantal mensen dat honger lijdt 1 miljard gepasseerd is, terwijl het Wereld Voedselprogramma van de VN net grote besparingen heeft aangekondigd omwille van de inkrimpingen van de sowieso al beperkte bijdragen van de rijke landen, die voorrang geven aan het uit de penarie helpen van hun banken.

Enkele jaren terug meldde UNICEF nog dat elke dag 16.000 kinderen sterven bij gebrek aan eten en nog meer aan ziektes die gemakkelijk te voorkomen zijn. De cijfers zijn nu nog hoger. In Zuidelijk Afrika alleen gaat er een Rwanda-niveau slachting door, niet gedurende 100 dagen maar elke dag. Er zijn genoeg waarschuwingen maar toch geen oproep tot actie onder R2P hoewel dat zeer gemakkelijk zou kunnen als de wil er zou zijn.

In deze en andere gevallen komt de selectiviteit pijnlijk precies overeen met de stelling van Thucydides en met de verwachtingen van het Internationaal Gerechtshof van 60 jaar geleden.

De meest frappante illustratie van die consistent radicale selectiviteit was te zien in 1999, toen de NATO Servië bombardeerde, een aanval die in het Westers discours doorging als ‘het juweel op de kroon van de nieuwe norm van humanitaire interventie’, toen de VS op het hoogtepunt van zijn glorie was en aan de leiding stond van de verlichte staten en van een idealistische Nieuwe Wereld vastbesloten om onmenselijkheid te beëindigen en daarmee een nieuw tijdperk inzette gebaseerd op principes en waarden’ om maar een paar accolades van Westerse intellectuelen te citeren.

Er zijn een aantal problemen met dat flatterende zelfbeeld. Eén probleem is dat de traditionele slachtoffers van Westerse interventies er krachtig tegen protesteerden. Ik heb het standpunt van de niet-gebonden landen weergegeven. Nelson Mandela was bijzonder hard in zijn veroordeling. Dat was geen probleem: de standpunten van de ‘onwaardigen’ worden gemakkelijk genegeerd.

Bovendien waren de bombardementen een flagrante schending van het VN-Charter. Dat probleem werd ook gemakkelijk onder het tapijt geveegd. Een aantal experten gingen over tot legalistisch gemanoeuvreer, maar zoals de Goldstone Commission meer rechtuit vastlegde waren de bombardementen ‘illegaal maar legitiem’, een conclusie die werd bereikt door de chronologie van de bombardementen en de wreedheden om te draaien.

Dat leidt ons naar een ander probleem: de feiten die door onbesmette Westerse bronnen rijk zijn gedocumenteerd. Wat die feiten blootleggen is ondubbelzinnig: de NATO-bombardementen maakten geen einde aan de wreedheden maar gingen vooraf aan de ergste excessen, zoals ook was verwacht door het NATO-opperbevel en het Witte Huis. De besluiten die zo rijkelijk worden gedocumenteerd door Westerse bronnen worden bevestigd door de aanklacht tegen Milošević, uitgevaardigd door het Internationaal Gerechtshof op het hoogtepunt van de bombardementen.

Op één uitzondering na ging het over misdaden die na het begin van de bombardementen werden gepleegd. En we kunnen er op vertrouwen dat die éne beschuldiging – de slachting in Račak – géén zorg was voor de VS en GB, al was het maar omdat zij op hetzelfde ogenblik veel ernstigere misdaden niet alleen door de vingers zagen maar er actief steun aan gaven in Oost-Timor, waar de achtergrond voor de wreedheden onvergelijkbaar grotesker was dan eender wat dat gebeurde in de Balkans. En dat is slechts één van vele voorbeelden op dat ogenblik.

Dit probleem werd ook gemakkelijk opgelost: door het complete wegmoffelen van de feiten. Het geval van Oost-Timor is bijzonder instructief. Ten persoonlijke titel, ik heb hierover getuigenis afgelegd in het Fourth Committee van de AV van 1978 toen de wreedheden het niveau bereikten van een ‘uitroeiing als een misdaad tegen de mensheid begaan tegen de bevolking van Oost-Timor’, in de woorden van de latere VN-Waarheidscommissie en GB en Frankrijk vervoegden de VS, samen met Australië en anderen, gingen hiermee door tot 1999 toen de wreedheden terug scherp toenamen. Na de finale afslachting van staatsterreur van September 1999, die wat er nog overbleef van het land vernielde, zei de Amerikaanse National Security Advisor Sandy Berger zijn steun aan de agressors verder te zetten met volgende uitleg: “Ik denk niet dat er ooit iemand een doctrine heeft geformuleerd die zegt dat wij zouden moeten tussenbeide komen eender waar er een humanitair probleem is.’ R2P was nergens te bespeuren. (mijn accentuering)

Om de wreedheden in dit geval te doen stoppen waren niet eens bombardementen nodig, of sancties, of eender welke actie buiten terugtrekken of deelnemen. Dat werd duidelijk toen kort na Berger’s bevestiging van het Westers beleid, Clinton onder hevige binnen- en buitenlandse druk formeel een einde maakte aan de deelname van de VS. De bezetters trokken zich onmiddellijk terug en een VN-peacekeeping strijdmacht kon het land betreden zonder een leger te moeten bevechten. Dat had natuurlijk al kunnen gebeuren op eender welk moment in de voorbije 25 jaar. Verbazend genoeg werd dit gruwelijk verhaal snel geïnterpreteerd als een rechtvaardiging van R2P, een reactie die zo beschamend is dat woorden tekort schieten.

Ik heb reeds vermeld dat de consensus van de World Summit het Korfu-vonnis en zijn afgeleiden aanhoudt in zoverre we er van uit gaan dat de VR een neutrale scheidsrechter is. Dat is het duidelijk niet. De VR wordt gecontroleerd door de vijf permanente leden en die hebben niet allen dezelfde autoriteit. Een aanwijzing is het aantal vetos – de meest extreme vorm van verkrachting van VN-resoluties. De relevante periode is vanaf het midden van de jaren ’60, toen dekolonisatie en het herstel van de oorlog de VN tenminste een klein beetje standing begon te geven als vertegenwoordiger van de wereldopinie. Sindsdien leidt de VS in aantal vetos, gevolgd door GB, de andere komen niet eens in de buurt. In de laatste 25 jaar hebben China en Frankrijk 3 vetos gestemd, Rusland 4, GB 10 en de VS 43, met inbegrip van resoluties die oproepen tot het respecteren van het internationaal recht. Het skelet in de kast ratelt opnieuw instemmend ter erkenning van de stelling van Thucydides.

Een manier om dat gebrek aan de consensus van de World Summit zou zijn om het veto af te schaffen – tussen haakjes, de meeste Amerikanen zijn het daar mee eens, ze geloven dat de VS de wil van de meerderheid moet volgen en dat de VN, niet de VS, de leiding moet nemen in internationale crisissen. Maar hier botsen we dan op de stelling van Adam Smith, die er voor zorgt dat dergelijke ketterijen ondenkbaar zijn net zo goed als het toepassen van R2P op zij die wanhopig onze bescherming vragen maar niet op de favorietenlijst van de machtigen der aarde staan.

De publieke opinie in de VS brengt ons op een verdere overweging. De stellingen waarop de internationale betrekkingen gebaseerd zijn, zijn niet in steen gebeiteld en zijn in feite serieus afgezwakt in de laatste jaren als resultaat van het civiliserende effect van volksbewegingen. Voor dat voortdurende en essentiële project kan R2P een waardevol instrument worden, net zoals de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens dat is geweest.

Ondanks het feit dat staten zich niet bij deze Verklaring aansluiten en sommigen zelfs essentiële onderdelen ervan formeel verwerpen (waaronder vooral de machtigste staat ter wereld), toch dient ze als een ideaal voor activisten die er zich kunnen op baseren in hun opvoedkundige en organisatorische inspanningen, dikwijls met goed gevolg. Mijn vermoeden is dat een grote bijdrage van het debat over R2P iets gelijkaardig kan worden en met voldoende engagement, dat we jammer genoeg nog niet aantreffen bij de machtigen der aarde, kan dat inderdaad betekenisvol zijn.

(Uitpers, nr. 112, 11^de jg., september 2009)