De richtlijn Bolkestein – symbool van de opening van de Europese dienstenmarkt voor alle natuurrampen van de globalisering – is terug van weggeweest.
De voorstanders van het Europese Grondwettelijke Verdrag hadden het voorstel van Frits Bolkestein opgegeven om de Europese publieke opinie te paaien. De tekst van de richtlijn werd gewijzigd en aangepast. De Europarlementsleden zijn bijzonder tevreden over hun werk. Ze hebben een zogenaamd evenwichtig compromis afgeleverd. Raoul Marc Jennar (*) werpt een kritische blik op de nieuwe Bolkesteinrichtlijn. Hij komt tot de vaststelling dat de tekst slechts minimaal is gewijzigd. De amendementen voegen aan de bestaande maatschappelijke onveiligheid nu ook rechtsonzekerheid toe.
Het voorstel tot Europese richtlijn over de diensten had tot doel tot “vrijheid van vestiging en vrij verkeer van diensten” te komen. Daardoor zou er een eengemaakte markt ontstaan in de dienstensector, zoals was voorzien in het Verdrag van Rome uit 1957. Totnogtoe was er van deze eengemaakte dienstenmarkt nog niet veel in huis gekomen. Om dit doel te bereiken konden twee paden bewandeld worden.
Ofwel kwam er een harmonisatie van de wetgevingen inzake de diensten, die aan de regels van de concurrentie worden onderworpen (wat veronderstelt dat ook de diensten worden aangeduid die niet onder de concurrentieregels vallen.) Ofwel kwam er een deregulering en werd het principe van het land van herkomst weerhouden, een concept dat door Europees Commissievoorzitter Jacques Delors was uitgewerkt in zijn ‘Witboek’ van 1985, maar dat strijdig was met artikel 50 van het Europees Verdrag. Het principe van het land van herkomst werd opgenomen in het Europees recht als gevolg van een interpretatie van de Europese Eenheidsakte van 1987 en werd verankerd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. De Europese Commissie koos uiteindelijk voor deze tweede weg en kreeg daarvoor het groen licht van de regeringen van alle lidstaten.
Het voorstel werd uitgewerkt onder de bevoegdheid van Europees Commissaris, Frits Bolkestein. Het kreeg de unanieme goedkeuring van de Europese Commissie en werd in de lente van 2003 gesteund door alle staats- en regeringsleiders, die aandrongen op een “spoedbehandeling” van de richtlijn Bolkestein. En onlangs volgde dan een nieuwe etappe in het lange wetgevende proces. Er werd geopteerd voor een procedure waarbij samen beslist wordt door twee wetgevers: de ministerraad en het Europese parlement. Dat parlement heeft inmiddels de “tweede lezing” van de tekst afgerond.
Wat verandert er? Wat verandert er niet?
De belangrijkste amendementen hebben betrekking op het toepassingsterrein van de richtlijn. Het parlement heeft een aantal toevoegingen aangebracht aan de lijst van materies, die uit het oorspronkelijke project waren gelicht, omdat ze al het onderwerp vormden van bijzondere richtlijnen (financiële diensten, postdiensten, elektronische communicatie, transport – met uitzondering van geldtransporten en uitvaartdiensten – en juridische diensten). Deze toevoegingen slaan onder meer op de openbare gezondheidsdiensten, de terugbetaling van de gezondheidszorg, de audiovisuele diensten, de kansspelen, de beroepen die deel uitmaken van de uitoefening van de openbare macht, de maatschappelijke diensten, de sociale huisvesting en de veiligheidsdiensten.
Aan de richtlijn werd de bepaling toegevoegd dat het internationaal privaatrecht geëerbiedigd moet worden. In de oorspronkelijke tekst van de Europese Commissie was hier geen sprake van. Europees Commissaris Bolkestein was er zich destijds wellicht van bewust dat een aantal bepalingen van dit internationaal privaat recht, die in de Conventies I en II van Rome vervat zijn, in tegenspraak waren met het principe van het land van herkomst.
Het recht op arbeid (in dit compromis gaat het om het recht om over collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen, de vakbondsvrijheid en het stakingsrecht) ontsnapt aan de Europese richtlijn waardoor ze niet langer in strijd is met de basisconventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Maar deze verandering aan de basistekst van de richtlijn kan niet echt voldoening schenken. Er blijft immers de definitie van de dienstverlener (dat kan een fysieke persoon zijn, bijvoorbeeld een zelfstandige – zoals in artikel 4 is bepaald). En er blijft het verbod om de dienstlevering door zelfstandigen te beperken (artikel 16, 3,f). Met andere woorden de deur blijft wagenwijd openstaan voor de veralgemening van een praktijk, die meer en meer opgang maakt: de dienstverlening door schijnzelfstandigen. Dat zijn arbeiders en bedienden die door de bedrijven als zelfstandigen worden behandeld, wat het niet te onderschatten voordeel heeft dat de werkgever geen sociale lasten hoeft te betalen en over een totale vrijheid beschikt om de tarieven van de dienstverlening te bepalen. Hiermee zitten we meteen op het geliefkoosd terrein van de rechtse en linkse liberalen: ze zeggen dat ze de bestaande rechten ongemoeid willen laten, maar voeren tegelijk een hele reeks nieuwe bepalingen in waardoor ze deze rechten fijntjes kunnen omzeilen.
Er zijn niettemin een aantal ‘gelukkige’ amendementen op de oorspronkelijke Bolkesteinrichtlijn, meer bepaald de gehele of gedeeltelijke schrapping van vier artikelen. Paragraaf 6 van artikel 15 bijvoorbeeld, waardoor de nationale wetgevingen onderworpen werden aan het voorafgaande fiat van de Europese Commissie. Artikel 23 waardoor de Europese Commissie zich op volstrekt illegale wijze bevoegdheden toeeigende op het vlak van de gezondheidszorg. Artikel 24 dat de richtlijn inzake de detachering van werknemers volledig uitholde en artikel 25 dat elke controlemogelijkheid op de koppelbazerij ongedaan maakte.
Een ander amendement dat met de grootste voorzichtigheid benaderd dient te worden is de schrapping uit de Bolkesteinrichtlijn van de begrippen ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang’ en ‘Diensten van Algemeen Belang’. De ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang’ zijn de diensten die door de commerciële sector worden verleend en onderworpen zijn aan de regels van de concurrentie. Deze diensten worden op Europees vlak gedefinieerd door het Verdrag van Maastricht. De ‘Diensten van Algemeen Belang’ bestaan echter niet in het Europees recht. De Europese Commissie houdt het bij de definitie van het begrip diensten, zoals die gegeven wordt door Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. In deze definitie staat dat een dienst “een activiteit is die geleverd wordt in ruil voor een economisch voordeel”. De sociaal-democratie bestempelt dit amendement met veel tromgeroffel als een grote overwinning, in feit is het een dode mus.
Wat verandert er niet? De lange lijst van ongeoorloofde voorwaarden (artikelen 14, 16,3 en 20), waardoor de nationale overheid nauwelijks nog over enige manoeuvreerruimte beschikt, blijft integraal behouden. Nagenoeg al deze bepalen zij overeind gebleven. De overheid zal niet langer van een dienstverlener kunnen eisen dat hij de nationaliteit heeft van het land waar hij zijn activiteit uitoefent, dat hij in het land verblijft of een vestiging heeft op het grondgebied. De dienstverlener zal ook niet langer aan een test kunnen worden onderworpen, waardoor hij het bewijs moet leveren dat zijn dienstactiviteit beantwoordt aan een economische noodzaak. Hij zal ook niet langer verplicht kunnen worden een financiële waarborg te verlenen, een verzekering af te sluiten of zich in te schrijven in een beroepsregister. De dienstverlener is ook niet langer verplicht om over een eigen infrastructuur te beschikken. Hij moet niet langer een specifiek document kunnen voorleggen voor de uitoefening van zijn activiteit en hij moet niet langer kunnen aantonen dat hij een specifieke uitrusting of materieel gebruikt.
Ook artikel 15 werd behouden. Dit artikel verplicht elke staat, bij het bepalen van zijn voorwaarden, rekening te houden met het drievoudige criterium: non-discriminatie, noodzaak en proportionaliteit. Het gaat hier bijvoorbeeld om kwantitatieve of territoriale beperkingen in functie van de bevolking of de geografische minimumafstand tussen verschillende dienstverleners. Of om voorwaarden die aan de dienstverlener worden opgelegd, zoals de verplichting om een specifiek juridisch statuut aan te nemen of eisen op het vlak van de samenstelling van het kapitaal van de onderneming. Het gaat voorts om voorwaarden inzake beroepsbekwaamheid of voorwaarden inzake de uitoefening van specifieke dienstenactiviteiten (in functie van de aard van de dienstverlening). Er is bijvoorbeeld het verbod om meerdere vestigingen te hebben op hetzelfde nationale grondgebied. Voorwaarden, die de dienstverlener verplichten een minimumaantal werknemers in dienst te hebben. De minimum- of maximumtarieven, die de dienstverlener moet respecteren. De verplichting voor de dienstverlener om naast zijn eigen activiteit ook nog andere specifieke diensten te verlenen.
De nationale overheid verliest talloze actie- en controlemiddelen en wordt overgeleverd aan de extreemste vorm van “laisser faire, laisser passer”. De talloze overwegingen bij deze Europese richtlijn met al hun kleine nuances kunnen niemand geruststellen, want ze hebben geen enkele juridische afdwingbaarheid.
Het principe van het land van herkomst?
Het principe van het land van herkomst is gebaseerd op een essentieel onderscheid: er is de vestigingszetel (vaak maatschappelijke zetel genoemd) en de zetel van waaruit de dienstverlener zijn activiteit uitoefent. Op basis daarvan maakt het artikel 16 van het voorstel van de Europese Commissie een onderscheid tussen de staat waar de maatschappelijke zetel is gevestigd en de staat waar het bedrijf zijn dienst levert. De tekst van de richtlijn bepaalt dat de dienstverlener enkel mag onderworpen worden aan het recht van het land, waar hij zijn maatschappelijke zetel heeft gevestigd, ongeacht het land waar hij zijn diensten levert. De staat waar de maatschappelijke zetel is gevestigd controleert of het dienstenbedrijf de wet eerbiedigt in het land waar het zijn activiteit ontplooit.
Op die manier gaat de dienstverlener op zoek naar het land waar er de minste plichtplegingen bestaan op fiscaal en sociaal vlak en op het vlak van de milieuwetgeving. Hij vestigt er zijn maatschappelijke zetel en het personeel dat de diensten verleent is dan onderworpen aan het regime van het land waar de maatschappelijke zetel zich bevindt. Op die manier wordt de concurrentie onder werknemers aangepookt, die aan verschillende regimes zijn onderworpen en tegelijk wordt de delokalisatie van maatschappelijke zetels aangemoedigd.
Dat dit de woede opwekt van al wie vasthoudt aan honderd jaar sociale verworvenheden is begrijpelijk. De Europese Unie zet deze verworvenheden op de helling. Harmonisatie van de wetgevingen is niet langer het devies. De EU organiseert vandaag de concurrentie tussen Europeanen en moedigt de sociale ongelijkheid aan.
De bevoegde commissie van het Europees parlement had, na maandenlange debatten, op 23 november 2005 de titel van artikel 16 (“principe van het land van herkomst”) vervangen door “clausule van de binnenmarkt”. Door deze clausule wordt de staat verantwoordelijk om na te gaan of een bedrijf op zijn grondgebied de wetgeving respecteert van het land van waar het afkomstig is. De logica van het principe van het land van herkomst wordt behouden en het nieuwe artikel eist de inzet van arbeidsinspecteurs in elk land van de Europese Unie. Die moeten dan maar de twintig officiële talen van de Unie en de wetgeving van de vijfentwintig (binnenkort zevenentwintig) lidstaten beheersen. Kortom, dit is een fenomenale manier om elke doeltreffende controle bij voorbaat onmogelijk te maken. Wat niet belette dat er bijvoorbeeld in Frankrijk wild enthousiast werd gereageerd: president Chirac, zijn eerste minister en de leiding van de Parti socialiste waren unaniem: “de tekst van de richtlijn Bolkestein was naar vuilnisbak van de geschiedenis verwezen” (aldus de voormalige minister van Economische Zaken en Financiën en lid van het nationaal secretariaat van de Parti socialiste, Dominique Strauss-Kahn).
Politici en journalisten, die samen dezelfde privé-belangen verdedigen, wisten ons plots te melden dat het principe van het land van herkomst uit de richtlijn Bolkestein was geschrapt!
Tijdens de plenaire zitting van het Europees parlement op 16 februari 2006 kreeg het compromis dat was uitgewerkt door de Europese Volkspartij en Europese Democraten (EVP/ED – het bondgenootschap van christen-democraten en conservatieven in het Europees parlement) en door de Europese Socialistische Partij (ESP) de steun van de meerderheid. En die meerderheid van europarlementsleden deed zo waar nog beter: het artikel 16 werd nog eens omgedoopt en draagt voortaan de titel “vrijheid van dienstverlening”. Elke verwijzing naar het toe te passen recht en naar de staat die belast is met de controle ervan werd simpelweg geschrapt. Zo is het uiteraard niet moeilijk om te beweren dat het principe van het land van herkomst uit de tekst is verdwenen. Formeel klopt dat. Juridisch houdt dit echter geen steek.
Ten eerste hebben de lidstaten van de Europese Unie niet langer het recht om een aantal regels op te leggen. Dat heet “ongeoorloofde voorwaarden”. Zo verbiedt de in Straatsburg goedgekeurde tekst elke staat om voor de uitoefening van een dienstenactiviteit voorwaarden op te leggen op het vlak van de nationaliteit. Beperkingen kunnen alleen nog maar gelden als de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu in het geding zijn. (De sociaal-democraten die met de conservatieven over dit compromis hebben onderhandeld, vonden het niet nodig het sociaal beleid en de bescherming van de consument als mogelijke beperkingen te weerhouden…) Een Europese lidstaat kan niet langer van een dienstverlener eisen dat hij een vestiging op zijn grondgebied heeft, zich inschrijft in een beroepsregister, over een eigen infrastructuur beschikt (een kantoor, een kabinet), dat hij een contractueel regime uitwerkt voor zijn de klanten aan wie hij zijn diensten verleent, dat hij over een specifiek document beschikt, eigen specifiek materieel gebruikt (behalve in het geval van de gezondheidszorg en de arbeidsveiligheid). Een lidstaat zal echter wel zijn reglementering kunnen opleggen inzake arbeidsvoorwaarden (ook diegene die zijn vastgelegd via collectieve arbeidsovereenkomsten).
Ten tweede werd paragraaf 2 van het artikel 16 (zoals dat op 23 november 2005 werd gewijzigd) overgeheveld naar artikel 35, waarin staat dat de staat die de dienst ontvangt verantwoordelijk is voor de controle op de naleving van “de nationale wetgeving” van de dienstverlener.
Ten derde mag het principe van het land van herkomst dan al formeel uit de tekst verdwenen zijn, nergens wordt echter strikt bepaald dat voortaan het tegendeel van dit principe van toepassing is, namelijk het principe van het land van bestemming (waarbij de wet wordt toegepast van het land dat een dienstverlener uit een andere lidstaat van de Europese Unie verwelkomt). Integendeel, een amendement in die zin, dat was ingediend door Europees Verenigd Links, werd verworpen. Deze stemming was van kapitaal belang, want door het principe van het land van bestemming te verwerpen werd duidelijk wat de uiteindelijke bedoeling is van de wetgevende meerderheid: de toepassing van het principe van het land van herkomst.
Deze bedoeling wordt trouwens bevestigd in een amendement dat werd aangebracht aan de definitie van het begrip dienstverlener (artikel 4,2): “elke fysieke persoon afkomstig uit een lidstaat of elke morele persoon die zich in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat heeft gevestigd, die een dienst aanbiedt of levert”. Het is duidelijk dat de dienstverlener wordt gedefinieerd volgens de wetgeving van het land van herkomst. Het feit dat de tekst preciseert dat de staat waar de dienst geleverd wordt het recht behoudt om de eigen regelgeving op te leggen op het vlak van het arbeidsrecht, de volksgezondheid, de veiligheid, het milieu en de bescherming van de consument, betekent niets anders dat hij op alle andere terreinen dit recht verliest.
Wat er ook van zij, de ambitie van de Europese Commissie wordt nauwelijks gefnuikt. De Commissie wilde het principe van het land van herkomst inschrijven in het Europees recht – principe dat eerder al was erkend door het Europese Hof van Justitie. Maar de Commissie heeft het echt niet nodig dat dit principe ook daadwerkelijk wordt opgenomen in de tekst van de dienstenrichtlijn. Het is dus echt geen toeval dat het kabinet van Europees Commissaris, Charles McCreevy, de opvolger van Bolkestein, geruststellende taal sprak en de ultraliberale europarlementsleden, die weigerachtig stonden tegenover het EVP-ESP-compromis (omdat ze vreesden dat er te veel toegevingen aan de socialisten waren gedaan in verband met de wijziging van het principe van het land van herkomst) opriep om voor de nieuwe, onschuldige tekst te stemmen.
Wat meteen zeer veel zegt over de waarde van de verklaringen over de afschaffing van het principe van het land van herkomst, en over de politici en journalisten die deze verklaringen hebben afgelegd of neergeschreven.
En wat nu?
Er is alvast één belangrijke vaststelling: de amendering van een onamendeerbare tekst leidt automatisch tot tal van tegenstrijdigheden. Eén voorbeeld: de bepalingen in de artikelen 15, 16 en 32 met betrekking tot de vestiging van dienstenbedrijven. De tekst die door het Europees parlement werd goedgekeurd leidt tot nog meer rechtsonzekerheid, zo stellen tal van deskundigen vast. Het parlement kent een aanzienlijke macht toe aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat bekend staat om zijn afhankelijkheid van de Europese Commissie en zijn neiging om in zeer liberale zin zelf wetten uit te vaardigen en daarmee in de plaats te treden van de eigenlijke wetgever. En dat is een onaanvaardbare oplossing.
De tekst van het voorstel tot richtlijn, zoals die door het Europees parlement is gewijzigd, is niet minder gevaarlijk dan de oorspronkelijke versie van Frits Bolkestein. Deze tekst is eigenlijk nog gevaarlijker, want dezelfde doelstellingen worden erin nagestreefd, alleen worden die vandaag minder expliciet, maar verdoken en onuitgesproken geformuleerd.
De mediamachine, die in het verleden al alles in het werk had gesteld om de mobilisatie tegen de richtlijn Bolkestein te dwarsbomen, zal voorlopig niet worden stilgelegd. Integendeel, ze krijgt nog nieuwe brandstof via de houding van politieke partijen en vakbonden, die slechts enkele cosmetische wijzigingen van de oorspronkelijke tekst verwachtten om zich uiteindelijk achter de dienstenrichtlijn te kunnen scharen. De Confederatie van Europese Vakbonden heeft zich achter het compromis van de EVP/ED en de ESP geschaard en toont nog maar eens aan welke belangen er voor de top van deze Europese vakbondskoepel echt toe doen. De uitdaging is vandaag nog veel groter dan toen de tekst van Commissaris Frits Bolkestein op tafel lag.
Het vervolg van de consensusprocedure is uiterst complex. Tijdens een eerste etappe zal de Europese Commissie een “gewijzigd voorstel” formuleren. In welke zin? Veel is hierover niet geweten, behalve dat de Europese Commissie zelden of nooit op een beslissing terugkomt. Behalve ook dat Europees Commissaris McGreevy tegenover het Europees parlement op 14 februari jongstleden zeer duidelijk is geweest: de wijzigingen die obstakels blijven opwerpen voor het vrije verkeer van diensten zijn voor hem onaanvaardbaar. McGreevy noemde de artikelen 24 en 25, die in de commissie voor de binnenmarkt van het Europees parlement op 23 november 2005 werden afgeschaft. Afschaffing die door de plenaire zitting werd bevestigd. Charles McGreevy kondigde tegelijk aan dat de afgeschafte artikelen door de Europese Commissie zullen worden vervangen door andere bepalingen (“guidances” zo noemde hij ze in het Engels), waarbij de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen als leidraad zal worden gebruikt. McGreevy beriep zich trouwens herhaaldelijk op de uitspraken van dit Hof. Een regering van rechters is nochtans niet de regel in Europa. De wetgever is tot nader order de verkozene van het volk en niet de magistraat.
Tijdens een tweede etappe zal de Europese ministerraad zich buigen over de verschillende aspecten van dit dossier. Ofwel aanvaardt de raad de tekst van het Europees parlement en wordt deze tekst de Europese wet. Ofwel weigert de ministerraad de tekst van het parlement. In dat geval kunnen de ministers opteren voor het gewijzigde voorstel van de Europese Commissie of een eigen tekst voorstellen. In deze twee laatste gevallen moet de hele zaak hoe dan ook terug naar het parlement. Met andere woorden, de procedure is nog lang niet ten einde (1).
De voorstanders van het wildste neoliberalisme zitten al bijna twee jaar in het defensief en ze hebben moeten inbinden. De zeer sterke weerstand tegen de richtlijn Bolkestein, zoals die is gebleken uit tal van manifestaties in Brussel, Berlijn, Rome en Straatsburg heeft de neoliberale aanhangers van Bolkestein teruggefloten. Ze werden onder de controle geplaatst van de Europese burgers en hun verkozenen in het Europees parlement. Zij werden verplicht sommige artikels van de Bolkesteinrichtlijn te schrappen en andere te wijzigen om beter de ware bedoelingen te verdoezelen. Er is echter meer nodig. Het Europees parlement heeft aangetoond dat de dienstenrichtlijn niet amendeerbaar is. De strijd om deze tekst definitief naar de prullenmand te verwijzen gaat voort.
(Uitpers, nr. 74, 7de jg., april 2006)
(*) Raoul Marc Jennar is doctor in de politieke wetenschappen en onderzoeker bij de in Parijs gevestigde URFIG (Unité de Recherche, de Formation et d’Information sur la Globalisation).
(1) Raoul M. Jennar schreef dit artikel voor de lentetop van de Europese ministerraad op 23 en 24 maart jongstleden in Brussel. Daar werd een consensus bereikt om de tekst van het Europees parlement te eerbiedigen. De ministerraad vroeg aan de Europee Commissie om een ontwerp op te stellen op basis van de besluiten van het Europees parlement (noot van de vertaler).
