Een zwak Frans voorzitterschap en een gebrek aan visionair talent in een context waarin iedere tijdsdruk ontbrak, zorgden ervoor dat de statelijke belangen ditmaal slechts in beperkte mate werden overwonnen.
De Intergouvernementele Conferentie (IGC) van Nice had als voornaamste bedoeling de Europese Unie op institutioneel vlak voor te bereiden op de nakende uitbreiding. De lidstaten zijn al een aantal jaren overtuigd van het politieke belang om de Unie te laten overeenstemmen met geografisch Europa en aanvaarden de instrumentele noodzaak om de instellingen met dit doel voor ogen te hervormen. Logischerwijze dienen de institutionele veranderingen de uitbreiding vooraf te gaan en in 1997 werd in Amsterdam dan ook besloten tot het organiseren van een institutionele top in Nice.
Wat toen niet kon worden voorzien, is dat de uitbreidingsplannen ondertussen vertraging opliepen. Een nieuwe lidstaat moet aan een aantal criteria voldoen, zoals het integreren van het Acquis Communautaire (het verzamelde Europese recht) in het eigen recht en het bereiken van convergentie inzake enkele politieke en economische normen. Omdat dit alles bij de dertien kandidaat-lidstaten minder vlot blijkt te verlopen dan verwacht, worden de prognoses over een eerste fase van toetredingen in 2003 door de meeste commentatoren als te optimistisch beoordeeld. De Europese Commissie schuift momenteel 2005 als breekdatum naar voor. Rekening houdend met deze stand van zaken, was Nice allesbehalve de top van de laatste kans. Het tijdsinterval tussen Nice en de eerste toetredingen was te groot om te spreken van een dwingende noodzaak om echt diep te gaan hervormen.
In oktober van dit jaar bleek reeds tijdens de voorbereidende top in Biarritz dat in Nice vooral de belangen van de kleine landen op het spel stonden en zowel voorzitter Frankrijk als de andere grote landen de nodige Europese bezieling ontbeerden. De verwachtingen voor de top waren dan ook miniem, zeker wanneer men een blik wierp op de goedgevulde en zeer ambitieuze agenda. Alle punten waarover in Amsterdam geen overeenstemming kon worden bereikt, lagen opnieuw op tafel. We sommen er een zestal op.
Ten eerste was het evident dat unanimiteit in de besluitvorming van de Raad van Ministers zoveel mogelijk zou moeten worden teruggedrongen ten voordele van gekwalificeerde meerderheid. Unanimiteit impliceert immers dat één lidstaat van de 27 (na uitbreiding) de volledige Europese besluitvorming kan lamleggen. In het verlengde hiervan was het ook de bedoeling om de procedures inzake het bereiken van versterkte samenwerking te versoepelen. De zogenaamde versterkte samenwerking is een handig mechanisme dat een kopgroep van Europees-gezinde lidstaten toelaat om op een bepaald terrein dieper te gaan samenwerken (bestaande voorbeelden hiervan zijn de Schengengroep of de eurozone).
Ten tweede moesten in het kader van deze gekwalificeerde meerderheid de stemmen in de Raad herwogen worden. Iedereen was het immers eens over de legitimiteit van de vraag van de grote lidstaten naar meer invloed. In het licht van de uitbreiding is hun vrees om te worden overvleugeld door coalities van kleine lidstaten begrijpelijk.
Als derde puntje diende de samenstelling van de Europese Commissie te worden herbekeken. Een Commissie met meer dan 20 leden is niet werkbaar. Reeds voor de top bestond er consensus over het feit dat de grote lidstaten hun tweede commissaris zouden moeten opgeven, hoewel het onmiddellijk duidelijk werd dat ingrijpender maatregelen noodzakelijk waren en de lidstaten hun eigen, gegarandeerde commissaris wel eens konden verliezen.
Een vierde opdracht bestond erin om het aantal zetels in het Europees Parlement te herverdelen. Een parlement met méér dan 1000 leden is irreëel, waardoor elk land hoe dan ook zetels zou moeten inleveren. Het Verdrag van Amsterdam bepaalt trouwens dat het parlement na uitbreiding nooit meer dan 700 zitjes zou mogen tellen.
Ten vijfde stonden ook de structuurfondsen ter discussie. De verdeling van deze ontwikkelingsgelden voor achtergestelde gebieden moest immers aangepast worden aan een groter aantal behoeftigen na uitbreiding van de Unie.
Tenslotte stonden nog enkele eerder formele beslissingen op de agenda, zoals het nemen van maatregelen ter bestrijding van de dolle-koeien-ziekte en het officieel goedkeuren van de oprichting van een Europese rapid-reaction force.
In het vervolg van dit artikel willen we een poging doen wat meer inzicht te verkrijgen in de onderhandelingen en de uiteindelijke uitkomst ervan. Het onderstaande is dan ook niet zozeer een accuraat verslag, maar wel de weergave van een aantal interessante breekpunten en onderhandelingsfazen die naar onze mening duidelijk maken welke de mechanismen zijn waaraan Europese integratie onderhevig is. Vanuit deze optiek lijkt het ons interessant wat dieper in te gaan op de rol van Frankrijk en de daarmee vaak tegenstrijdige rol van België, achteraf terecht geprezen als de voorvechter van de belangen van de kleine lidstaten.
Betrouwbare bondgenoot
In de aanloop naar de top leek het er op dat Frankrijk aan België een betrouwbare bondgenoot had en vice versa. Inzake de stemmenherverdeling in de Raad liepen hun belangen immers parallel: Frankrijk wou een gelijk aantal stemmen behouden t.o.v. Duitsland en België wou hetzelfde bereiken t.o.v. Nederland. Dit was in strijd met de demografische logica waarvan men nochtans akkoord was dat ze de leidraad moest zijn bij de herweging. Deze logica volgend, zouden België en Frankrijk hun steeds gelijk gebleven gewicht met respectievelijk Nederland en Duitsland moeten opgeven.
Na analyse van de onderhandelingen kan men echter stellen dat beide strijdpunten minder zwaar doorwogen dan werd verwacht. Frankrijk had al gauw door dat het Duitsland niet te doen was om een dominante positie in de Raad en had dan ook geen enkele reden meer om het Belgische dossier te steunen. België kwam alleen te staan en besefte waarschijnlijk al tijdens de eerste onderhandelingsbeurten dat ze op dit punt sowieso zou moeten inbinden.
De Belgische tactiek bestond er vervolgens in om deze evaluatie te verhullen en de zaak op te blazen tot één van nationaal belang. De media volgden gretig, dankbaar dat ze de top kon reduceren tot een gemakkelijk te verkopen en spectaculaire match België-Nederland. Op het hoogtepunt van de onderhandelingen dreigde België met het gebruiken van haar vetorecht en het doen mislukken van de top, maar dit is naar ons gevoel nooit een optie geweest. Het is onze overtuiging dat de Belgische onderhandelaars, met premier Guy Verhofstadt op kop, een uitgekookt spelletje blufpoker hebben gespeeld en de aandacht hebben afgeleid van waar het hen echt om te doen was.
Door de gelijke stemmenweging met Nederland voor te stellen als te nemen of te laten, kregen de onderhandelaars de kans het laken op andere terreinen naar zich toe te trekken. Bang om België nog meer voor het hoofd te stoten en bewust van het feit dat Jacques Chirac België in feite als een baksteen had laten vallen, kreeg Verhofstadt de ruimte om zich als leider van de kleine landen te profileren. Commentaren achteraf laten er geen twijfel over bestaan dat Verhofstadt een belangrijk aandeel had in de uiteindelijk al bij al billijke stemmenverdeling en dito meerderheidsdrempel.1 Ook inzake de versterkte samenwerking werd enige vooruitgang geboekt. De kleine landen behielden (voorlopig) hun commissaris en Brussel kreeg er met de belofte aangaande de organisatie van de toekomstige Europese topvergaderingen een onverwacht prestigieus cadeau bovenop. Toen het verlies in stemmen aan Nederland bekend raakte, haastte Verhofstadt zich om het strijdpunt te herleiden tot haar ware, louter symbolische proporties en te wijzen op het feit dat hij er in geslaagd was om voor de verzamelde Benelux een even groot stemmenaantal als Duitsland uit de brand te slepen. Op een aantal belangrijke punten bleek de keiharde onderhandelingstactiek van de Belgische delegatie lonend.
Nochtans is er geen reden tot euforie. Het vermijden van een zeer slecht resultaat impliceert niet noodzakelijk een goed resultaat. Om dit te verduidelijken, is het nuttig de rol van Frankrijk even onder de loep te nemen. Net als België, trachtte Frankrijk te verbloemen waar het haar echt om te doen was. Reeds in Biarritz verdedigde Chirac een constructie waarbij de grote landen hun tweede commissaris opgeven en zich schikken naar een rotatiesysteem waardoor de Commissie zelfs na maximale uitbreiding niet meer dan vijftien leden zou tellen. Frankrijk leek hiermee vooral te willen bewijzen dat het haar niet om de nationale macht te doen was, maar dat zij wel degelijk het Europese belang voor ogen had.
Dit is uiteraard geen correcte weergave van de Franse motivatie. Frankrijk hoopte door dergelijk schijnmanoeuvre eerst en vooral de aandacht af te leiden van waar het Parijs echt om te doen was: een versterking van de Franse positie in de Raad van Ministers (nog altijd het belangrijkste besluitvormingsorgaan in de EU), blijvende gelijkschakeling met Duitsland en het vermijden van een al te ingrijpende soevereiniteitsoverdracht aan het Europese niveau. De strategie van Parijs bestond er in om het Franse nationale belang voor te stellen als het bredere belang van de grotere lidstaten en deze via een buitenproportioneel voordelige constructie over de streep te halen. Op de onderhandelingstafel werd dit vertaald in een voor de grote landen bijzonder gunstige stemmenverdeling in de Raad en een minimale uitbreiding van het gekwalificeerde meerderheidssysteem (Chirac had zeer goed aangevoeld dat van enig betekenisvol Europees enthousiasme ook bij de andere grote landen geen sprake was).
Om haar nationalistisch doel te bereiken, verklaarde Frankrijk zich bereid in te leveren op het minder essentiële vlak van de Europese Commissie en haar tweede Commissaris op te geven. De kleinere lidstaten betaalden in dit Franse voorstel de prijs van het gelag: verlies van de tot nu toe voor elke lidstaat gegarandeerde Commissaris, een ongunstige stemmenverdeling in de Raad van Ministers en slechts een zeer beperkte uitbreiding van het communautaire karakter van de EU (meer communautarisme betekent dat de kleinere lidstaten de grotere lidstaten in theorie kunnen overstemmen, terwijl intergouvernementalisme vetorecht impliceert).
Dit Franse voorstel schetst min of meer de deplorabele toestand van het Europese debat sinds de voorbereidende top in Biarritz (oktober 2000). De repliek van de kleine lidstaten, met premier Verhofstadt reeds in Biarritz in een opgemerkte rol, was van meet af aan defensief en geconcentreerd op het behoud van de Commissaris.2 Achteraf beschouwd was dit misschien niet meteen de meest optimale strategie. De grote nationale symboolwaarde van een eigen Commissaris werkte immers verblindend en liet Frankrijk toe de buit op essentiële punten binnen te halen: verankering van een intergouvernementele status-quo op die domeinen waar het echt om draait (sociaal en fiscaal beleid, buitenlands- en defensiebeleid, de asiel- en migratieproblematiek), de blijvende gelijkschakeling van Frankrijk en Duitsland in de Raad en een voor de grote lidstaten aanvaardbare stemmenverdeling in diezelfde Raad. De grote lidstaten moeten weliswaar vanaf 2005 hun tweede commissaris opgeven, maar dit werd vooraf reeds ingecalculeerd. Uiteindelijk haalden de kleine lidstaten hun (Pyrrhus-) overwinning wel binnen: totdat de Unie 27 leden telt, mag elke lidstaat zijn commissaris behouden. Nadien wordt een roulatiesysteem uitgewerkt.
Aan de hand van deze analyse uit Belgisch en Frans perspectief, kunnen we recapituleren dat een catastrofe voor de kleine landen kon worden afgewend, wat echter niet belet dat de Unie op institutioneel vlak nog heel wat werk te verrichten heeft vooraleer de eerste landen kunnen toetreden. De stemmenherweging in de Raad van Ministers, de herverdeling van het aantal zetels in het Europees parlement of de aanpassingen aan de samenstelling van de Europese Commissie kunnen niet verhullen dat inzake het grootste probleem, de steriele besluitvorming, weinig of geen vooruitgang werd geboekt. De noodzakelijke beperking van de unanimiteitsregel ten voordele van een meerderheidssysteem (op basis van hetzij gekwalificeerde, hetzij dubbele meerderheid) werd nog maar eens op de lange baan geschoven. Dit geldt vooral inzake asiel en migratie, sociaal beleid, fiscaal beleid, cultuur, defensie en de structuurfondsen. Tot er aan dit probleem verholpen wordt, is uitbreiding ondenkbaar. Unanimiteit is zeker in een groep van 27 of meer lidstaten een té hoge drempel om een daadwerkelijk beleid te voeren.
Laten we ter afsluiting nog even stilstaan bij het waarom van de beperkte resultaten in Nice. Opvallend in zowat alle belangrijke lidstaten en in de Europese Commissie, is de afwezigheid van grote Europese persoonlijkheden in de orde van een François Mitterand, Helmut Kohl of Jacques Delors. De afwezigheid zowel van een inspirerend voorzittersschap, als van visionaire hoofdrolspelers, heeft onmiskenbaar bijgedragen tot het steriele en voorspelbare karakter van de top. Zo werd het Franse voorzitterschap gehypothekeerd door de gebrekkige cohabitation tussen president Jacques Chirac en premier Lionel Jospin, beiden ook niet meteen grote voorvechters van de Europese idee. De Duitse kanselier Gerhard Schröder maakte zijn opwachting als Europees staatsman, maar heeft vooralsnog niet het gewicht van zijn voorganger Helmut Kohl. Aanhoudende binnenlandse politieke strubbelingen in Italië verhinderen dan weer dat dit land een voortrekkersrol kan spelen, terwijl de Europese rol van Groot-Brittannië traditioneel gezien eerder negatief dan positief wordt ingevuld (ondanks de recente, pro-Europese koerswijziging van Tony Blair). Onder Jacques Santer ging de Europese Commissie door een legitimiteitscrisis waar ze nu, onder Romano Prodi, nog altijd niet van bekomen is. Alles wijst er op dat de Europese Commissie op korte termijn niet de rol zal kunnen vervullen die de Commissie-Delors in het verleden op zich heeft genomen.
De belangrijkste verklaring voor de resultaten van Nice is echter het ontbreken van tijdsdruk en noodzaak (zie eerder). Opgemerkt persoonlijk optreden had deze ongunstige context misschien wel voor een stuk kunnen compenseren, maar dit was dus niet het geval. Sinds het ontstaan van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1951 (in april volgend jaar wordt de vijftigste verjaardag gevierd van deze mijlpaal in de Europese geschiedenis), werden de grootste stappen voorwaarts telkens bereikt als vooruitgang in het belang van de machtigste lidstaten was. Op dergelijke historische momenten dicteert het nationale belang om een stuk van de soevereiniteit te laten opgaan in een Europese sovereignty pool. Zo bleek Europese integratie mogelijk te zijn wanneer naoorlogs Duitsland moest worden ingesloten en gecontroleerd, wanneer er druk werd gezet vanuit economisch-financiële kringen, wanneer Europa bezorgd werd over de duurzaamheid van Amerikaanse militaire engagementen of wanneer datzelfde Europa het schaamrood op de wangen kreeg nadat bleek hoezeer de Unie in Bosnië-Herzegovina en Kosovo uitblonk in immobilisme en inefficiëntie. De nakende uitbreiding is logischerwijze een even krachtige katalysator, met dien verstande dat zij nog niet aan de orde is. Sterkere garanties op vrede en afzetmogelijkheden binnen een vrije eenheidsmarkt zijn de voor de hand liggende motieven die achter de uitbreiding schuil gaan, maar zullen pas hun rol spelen wanneer de uitbreiding echt voor de deur staat. Dit is momenteel hoegenaamd het geval niet en een simpele kosten-baten-analyse leert de grotere lidstaten dat het nationale belang voorlopig gediend wordt met een status-quo. De kleinere lidstaten, die een evident belang hebben bij méér integratie, moesten in Nice dan ook knarsetandend genoegen nemen met het gevreesde minimalistische scenario.
Toch hoeven zij niet te wanhopen: uiteindelijk zal blijken dat ook de protagonisten belang hebben bij méér Europa. De meest voor de hand liggende redenen hiervoor zijn uiteraard de uitbreiding, maar ook het asiel- en migratievraagstuk, de grensoverschrijdende criminaliteit en, tenslotte, die van een instabiele unipolariteit naar multipolariteit overhellende wereldstructuur. Deze laatste ontwikkeling zal onvermijdelijk internationaal-politieke windows of opportunity creëren waardoor Europa de logische stap zal zetten en bepaalde verantwoordelijkheden zal opnemen. Dergelijke stimuli ontberen momenteel het streven naar een "sociaal Europa". De politieke wil om de lidstaten een sociaal handvest op te leggen met criteria gelijkvormig aan de Maastrichtnormen, is quasi onbestaande. Vanuit rationeel standpunt is dit overigens perfect verdedigbaar: de lidstaten hebben er immers geen enkel belang bij om hun binnenlandse politiek te belasten met Europese sociale normen. De impact van de vakbonden, het electoraat of anti-Europese protestgroepen is in deze neoliberale tijden al bij al controleerbaar, waardoor de lidstaten er niet aan denken het zichzelf moeilijk te maken door zich te onderwerpen aan bindende criteria. We herinneren ons een niet zo ver verleden waarin dit ooit anders is geweest en de nationale regeringen zich bereidwillig schikten naar de asociale Maastrichtcriteria. Druk vanuit financieel-economische groepen leverde toen een eensgezind streven naar de vrije eenheidsmarkt en de Europese muntunie op. Het valt onze West-Europese democratieën blijkbaar moeilijk een zelfde soort enthousiasme aan de dag te leggen wanneer het gaat over zaken als werkgelegenheid, huisvesting, armoedebestrijding of loonpolitiek. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat de burger zichzelf hoe langer hoe minder nog kan terugvinden in het ooit zo glorieuze en bevlogen Europese project.
* FWO-aspirant verbonden aan de Vrije Universiteit Brussel (VUB)
(Uitpers, januari 2001)
Noten
1
De meerderheidsdrempel is het aantal stemmen dat in de Raad van Ministers nodig is om een beslissing door gekwalificeerde meerderheid goed te keuren. De blokkeringsminderheid is het aantal stemmen dat nodig is om te verhinderen dat de gekwalificeerde meerderheid gehaald wordt. De grote landen wilden die minderheid zo laag mogelijk houden om een beslissing van een coalitie kleinere lidstaten makkelijker te kunnen blokkeren. Hoewel nu nog enige verwarring bestaat over het precieze aantal, werd ten nadele van de grote landen bereikt dat drie grote landen en een klein land niet voldoende zijn om een beslissing te blokkeren en bijkomende steun moeten verwerven van tenminste één middelgrote lidstaat.2
In een vlaag van voorbijgestreefd nationalisme liet de huidige regering het behoud van de commissaris zelfs in het regeerakkoord opnemen. De filosofie achter dergelijke houding is flagrant in strijd met de Europese basisverdragen die bepalen dat een commissaris niet de nationale staat vertegenwoordigt, maar enkel en alleen de belangen van de Unie.
