Het Europees Parlement en het buitenlands beleid van de Unie

Er woedt een heuse politieke strijd in de Europese cenakels rond bevoegdheidsverdelingen. Er werd altijd gezegd dat het Verdrag van Lissabon een noodzaak was om de Unie beter bestuurbaar te maken, maar er blijven spanningen tussen de intergouvernementele aanpak en het communautaire beslissingsniveau, bijvoorbeeld rond de nieuwe Europese dienst voor buitenlandse zaken. Wat het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid betreft is het duidelijk: het Parlement heeft hierover geen zeggingskracht. De adviezen die het hieromtrent formuleert hebben wel enig politiek gewicht.

Met het Verdrag van Lissabon kreeg de functie van de Hoge Vertegenwoordigster/Vice-presidente van de Commissie(1) een nieuwe invulling die eigenlijk een samenvoeging van verschillende oude functies betreft. Het gaat met name om het ambt van de vroegere Commissaris voor buitenlandse relaties (was in de vorige EU-Commissie Benita Ferrero-Waldner uit Oostenrijk), het voorzitten van de Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken (vroeger een functie dat tot het roterende voorzitterschap behoorde), en opdrachten van de Hoge Vertegenwoordiger (was vroeger Javier Solana).

Zoals reeds meermaals aangegeven in ons tijdschrift zorgt het Verdrag van Lissabon onder meer voor de oprichting van een nieuwe structuur: de Europese Dienst voor Extern Optreden (EEAS, ‘European External Action Service’). Het gaat om een nieuw op te richten Europees Ministerie van Buitenlandse Zaken, met ambtenaren uit de Commissie, uit de Raad en uit de lidstaten. Sommige delen van de buitenlandse relaties van de Unie behoren tot de beslissingsbevoegdheid van de Raad, dus van de staatshoofden, die gezamenlijk afspraken maken. Bijvoorbeeld het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Andere onderdelen zijn EU-gemeenschapsmaterie van de Unie en vallen onder de bevoegdheid van de Commissie met medebeslissingsrecht van het Parlement: beleid van nabuurschap, hulp aan derde landen.

De Hoge Vertegenwoordigster, Catherine Ashton, heeft haar visie op de organisatorische ontwikkeling van de EEAS gegeven. Naast het betwiste idee van een sterke secretaris-generaal voor deze dienst, zal Ashton door drie Commissarissen worden bijgestaan die als haar afgevaardigden (‘deputies‘) zullen fungeren: Štefan Füle, De Tsjechische Commissaris voor Uitbreiding, Andris Piebalgs, de Letse Commissaris voor Ontwikkelingssamenwerking, en Kristalina Georgieva, de Bulgaarse Commissaris voor Humanitaire Hulp.

Het Europees Parlement buigt zich over deze ontwikkelingen en engageert zich in een felle strijd om deze Dienst echt bij de Commissie (bevoegd voor gemeenschappelijke aangelegenheden) onder te brengen en de invloed van de Raad (die werkt op basis van intergouvernementele akkoorden) te beperken. Het is van het grootste belang zeggen Elmar Brok (Europese Volkspartij), Guy Verhofstadt (Liberalen) en Roberto Gualtieri (Sociaaldemocraten) dat het Unie-beleid niet geïntergouvernementaliseerd wordt: het gemeenschapskarakter van de EEAS is essentieel.

In verband met de ‘commissaris-assistenten’ van Ashton pleitten de drie net vernoemde parlementsleden voor de coherentie van het Europese Ontwikkelingsbeleid. Zij zijn van mening dat de betrokken Commissaris verantwoordelijk is voor de formulering van het beleid en voor de realisatie van de programmatie van de financiële steun. Dat moet wel in vlotte combinatie geschieden met de Hoge Vertegenwoordigster als algemeen politiek coördinator van de buitenlandse acties van de EU.

De niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) zijn niet tevreden met deze ontwikkelingen. Zij stellen met klem dat Ontwikkelingssamenwerking niet onder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid kan vallen volgens de verdragteksten, want het is wettelijk een exclusieve bevoegdheid van de Commissie. Zoals het beschreven staat in de ‘Treaty of the Functioning op the European Union’ (TFEU, het tweede gedeelte van het Lissabonverdrag: het EU-Werkingsverdrag) moet – los van de praktische organisatie ervan– armoedebestrijding het hoofdobjectief blijven.

De NGO’s vrezen inderdaad dat met het voorstel van Ashton, de EEAS de programma’s en de budgetten van Ontwikkelingssamenwerking zal controleren en dat de Raad zeggenschap zal krijgen over wat eigenlijk gemeenschapsmaterie van de EU is. Ze beklemtonen vooral dat door het betrekken van de EEAS in de beslissingen over Ontwikkelingssamenwerking, de invloed van buitenlandse-beleidsbelangen, belangrijker zou worden dan armoedebestrijding, wat toch de duidelijke beleidslijn is van de EU op dit terrein. Juristen van de NGO’s erkennen dat de “activiteiten van Ontwikkelingssamenwerking niet substantieel gerelateerd zijn aan het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) zoals dit gedefinieerd is. De ontwikkelingssamenwerking behoort tot wat omschreven wordt als de ‘rest van de buitenlandse acties’ waarvoor de Hoge Vertegenwoordigster als een Commissaris optreedt, en ze dus enkel een coördinerende functie heeft en de EEAS niet bevoegd is.” Voor andere aspecten van de buitenlandse relaties werd de bevoegdheid van de Commissie al afgelijnd buiten het GBVB, zoals bijvoorbeeld de EU-handelspolitiek (met Commissaris De Gucht). Maar zelfs al kunnen we vaststellen dat het Verdrag spreekt over een gedeelde bevoegdheid van de lidstaten en de Unie (“het beleid van de Unie qua ontwikkelingssamenwerking en dat van de lidstaten, zijn complementair en versterken elkaar”) dan nog blijven de specifieke hefbomen als de ‘Development Cooperation Instrument (DCI)(2) en het ‘European Development Fund’ (EDF)(3) onder de bevoegdheid ressorteren van de Europese Commissie. Een EEAS die ook door de Raad wordt aangestuurd kan daar dus niet over beslissen.

“De Unie moet haar strategische autonomie versterken via een duidelijk en efficiënt beleid voor buitenlandse politiek, defensie en veiligheid”, aldus het Europees Parlement tijdens haar Straatsburg-zitting van de maand maart. Het Parlement verleent ook zijn steun opdat de Unie “pro-actief en globaal zou antwoorden op de zich ontwikkelende dreigingen en uitdagingen, door de verschillende actiemiddelen – civiele en militaire – in synergie te gebruiken. De Hoge Vertegenwoordigster moet snel handelen om de Unie meer coherentie te bieden op vlak van het buitenlands beleid.” Het Parlement is er ook voor gewonnen dat de Raad van Defensieministers zelf, effectieve bevoegdheden krijgt om de militaire EU-operaties efficiënt te kunnen lanceren, en de capaciteitenontwikkeling verder te kunnen zetten. In het huidige systeem zijn er halfjaarlijkse informele (en dus niet gemachtigd om beslissingen te nemen) vergaderingen van de ministers van Defensie (zoals deze in Gent op 23 en 24 september), en halfjaarlijkse formele vergaderingen samen met de ministers van Buitenlandse Zaken, waar wel beslissingen kunnen genomen worden. De Hoge Vertegenwoordigster wil net als het parlement aan de Raad van Defensieministers een specifieke rol geven in de ontwikkeling van de militaire capaciteiten.

Binnen de EEAS zou er een permanent centrum moeten komen voor de operationele planning en uitvoering van de militaire operaties, meent het Parlement. Dat centrum moet in synergie werken met de civiele planningsdienst, precies om de civiel-militaire samenwerking te bevorderen. De huidige toestand met 7 beslissingscentra is niet efficiënt, vertraagt het beslissingsproces en is duurder dan een permanente structuur om de civiel-militaire coördinatie op het terrein te realiseren, heet het nog.

Het parlement pleit ook voor een flexibeler gebruik van de ‘battle groups’, die “jammer genoeg nog niet konden ingezet worden -ondanks het prijskaartje dat aan hun bestaan hangt – omwille van politieke redenen maar ook omwille van het feit dat de voorwaarden bijzonder strikt zijn.” Ook zou er een soort ‘EU-fast’ (naar analogie met B-fast: militairen die ingezet worden bij natuurrampen) moeten komen, en het militaire Europese Defensie beleid zou zich ook moeten kunnen buigen over civiele risico’s.

Verder meent het Europees Parlement dat het Europees Defensie Agentschap (EDA) versterkt moet worden met een groter budget en een driejarig werkprogramma. Om de samenwerking op het vlak van bewapening beter te organiseren moet de EDA nauwer kunnen coördineren met OCCAR (‘organisation conjointe de coopération en matière d’armement’) een samenwerking van Frankrijk, Duitsland, Italië, Groot-Brittannië, België en Spanje. Luxemburg, Nederland en Turkije nemen als niet-lid deel aan bepaalde programma’s van OCCAR. Er worden momenteel zeven defensieprogramma’s door OCCAR beheerd: A400M (tactisch militair transportvliegtuig, gebouwd door Airbus); BOXER (zwaar gepantserd materiaalvoertuig); COBRA (radarsysteem voor lokaliseren van vijandelijke wapensystemen zoals raketinstallaties en artillerie); Fremm (Multifunctioneel luchtverdedigingsfregat); TIGER (bewapende helikopter); FSAF (grond-lucht-raketten onder andere voor de Fremm fregatten); ROLAND (optisch of radar-geleide grond-lucht-raketten).

Het Europees Parlement meent ook dat de nieuwe versie van het rakettenschild dat door de VS regering wordt gepland, gebaseerd moet zijn op een gemeenschappelijke visie hieromtrent vanwege de Europese landen en in coördinatie met Rusland. De Europese defensie-industrie zou ook een groter aandeel moeten hebben in dit rakettenschild-project volgens het Parlement.

Het is mijns inziens moeilijk tot een ander besluit te komen dan dat de huidige politieke krachtsverhoudingen in het Europees Parlement leiden tot een pleidooi voor de versterking van de militaire componenten van de Unie. Dit ten nadele van onder meer de diplomatieke, sociaal-economische, ecologische,… componenten.