Het einde van de ontwikkelingssamenwerking?

Ik wil in deze bijdrage, ten eerste, een kort overzicht geven van hoe het concept ‘ontwikkeling’ de afgelopen vijftig jaar voortdurend van inhoud is veranderd en uiteindelijk niet erg veel meer betekent; ten tweede wil ik ook aangeven hoe de ‘samenwerking’ elke structurele dimensie is verloren; en ten derde wil ik aantonen hoe de wereld is veranderd en waarom ‘ontwikkelingssamenwerking’ daarin irrelevant wordt.

Maar tegelijk, en dat wordt mijn besluit, wil ik pleiten voor mondiale solidariteit, voor een concrete invulling van ‘duurzame ontwikkeling’ in Noord en Zuid en voor een beleid dat het overleven op deze planeet mogelijk maakt.

Wie vandaag, anno 2011 documenten leest van de Verenigde Naties van de jaren ’60 en ’70 heeft moeite om te geloven dat er staat wat er staat. De Verenigde Naties die een kritiek geven op de economische wereldorde! De VN die pleit voor controle op multinationals! De VN die pleit voor een wereldwijde sociale vooruitgang. Ik weet het, het ‘ontwikkelingsconcept’ heeft altijd onder vuur gelegen, met name door de theoretici van de ‘dependencia’ in Latijns Amerika en Afrika, en later door de aanhangers van het ‘post-development’ denken. En terecht. Onderontwikkeling, dat zien we vandaag nog beter dan veertig jaar gleden, is maar al te vaak het gevolg van een poging om landen in een handelssysteem te integreren dat nooit in hun voordeel kan functioneren. En ja, ‘ontwikkeling’ is ‘de droom van de blanke man’ die werkt met ideeën en concepten die hetzij alleen worden toegepast in het rijke Westen maar hun relevantie verliezen van zodra inheemsen en zwarten er een beroep op doen, hetzij inderdaad nietszeggend en wereldvreemd zijn voor andere culturen.

Toch mag het ontwikkelingsverhaal van de VN van de jaren ’60 en ’70 gelezen worden. Samengevat ging het tenslotte om een collectief project op het niveau van landen en samenlevingen, het ging om economische en sociale ontwikkeling, om emancipatie en modernisering.

Lang heeft dit echter niet geduurd. Toen in 1973 de crisis uitbrak omdat de VS de akkoorden van Bretton Woods opzegden en de olielanden hun prijzen verdrievoudigden, was er net een interessant verhaal over sociale ontwikkeling aan het ontstaan, met aandacht voor basisbehoeften, werkgelegenheid en plattelandsontwikkeling. Het heeft niet mogen zijn. Kort daarna is de crisis van de buitenlandse schuldenlast in het Zuiden begonnen, en de jaren ’80 worden terecht gezien als een ‘verloren decennium’.

Wat ging er dan verloren? De nationale economische ontwikkeling van verarmde landen, op de eerste plaats. Het idee van een ontwikkelingseconomie, aangepast aan de situatie in arme landen, op de tweede plaats. Tenslotte ook het idee dat ontwikkeling zou zorgen voor het ‘dichten van de kloof’ tussen arm en rijk.

In de plaats daarvan pakte de Wereldbank in 1990 uit met het idee van armoedebestrijding. Hiermee verschoof het accent van landen en samenlevingen naar individuele mensen. Het idee van emancipatie verdween en maakte plaats voor ‘empowerment’, wat bij de internationale instellingen vooral betekende dat mensen zelf hun armoedeprogramma’s konden uitvoeren en een plaats konden verwerven op de arbeidsmarkt. Het inkomen werd een verantwoordelijkheid van de armen zelf. Het idee van sociale zekerheid werd als onhaalbaar en niet-wenselijk bestempeld. Het schaarse geld, zo werd gezegd, moest gaan ‘naar wie het echt nodig heeft’.

De VN probeerde nog te reageren met een Wereldtop voor Sociale Ontwikkeling, in 1995 in Kopenhagen. Daar werden drie gelijkwaardige hoofdstukken met een consensus van alle lidstaten aangenomen: over armoede, werkgelegenheid en sociale integratie.

Eén jaar later was ook die droom tot nul herleid. De OESO pakte uit met ‘ontwikkelingsdoelstellingen’ om vorm te geven aan de 21^ste eeuw. In 2000, na de VN-millenniumtop, werden dit de ‘millenniumdoelstellingen’, een heel dun afgietsel van wat ooit sociale ontwikkeling werd genoemd. Wat eerst het ‘uitroeien van de armoede’ heette, werd snel ‘het verminderen van de armoede’, daarna het ‘uitroeien van de extreme armoede’ en tenslotte het ‘met de helft verminderen van de extreme armoede’. Nooit heb ik begrepen hoe men een dergelijk doel moreel kan verantwoorden. In een wereld waarin meer dan één miljard mensen extreem arm zijn en honger lijden en waarin één miljoen mensen samen tienduizenden miljarden Dollar bezitten pretendeert men 25 jaar nodig te hebben om de helft van de ergste ellende uit te roeien!

En nee, we weten het, op nationaal en regionaal vlak zullen de millenniumdoelstellingen in 2015 niet eens worden gehaald. In zwart Afrika is de extreme armoede, uitgedrukt in aantal mensen, verdubbeld van 1981 tot 2005.

En nu? Moeten of kunnen we de doelstellingen dan nog verder naar beneden toe bijstellen? De extreme armoede met een kwart verminderen tegen 2050?

Het zijn opnieuw de VN-instellingen die vandaag een nieuwe richting aangeven en ronduit stellen dat armoede moet worden ‘her-dacht’, dat de klemtoon op armoede niets heeft veranderd aan de ‘Washington consensus’, dat armoedebestrijding ook een brede sociale bescherming vereist. In Latijns Amerika pakken hele samenlevingen uit met een project van ‘buen vivir’, het goede leven, om de economie en het welzijn volledig anders in te vullen.

Ook verschillende grote ngo’s zijn met hun denkwerk begonnen en zullen hun resultaten voorstellen op de Rio+20 top. Een groep van keynesiaanse economen heeft van zijn kant een tekst met ‘tien stellingen voor een nieuw denken over ontwikkeling uitgegeven.

Dit geeft nieuwe hoop. Maar of deze nieuwe projecten ook echt tot een nieuwe realiteit kunnen leiden, valt af te wachten.

We schrijven 1970 toen de rijke landen beloofden om 0,7 % van hun nationaal inkomen aan ontwikkelingshulp te besteden. Dat doel zou in 1975 of ten laatste in 1980 gehaald worden. Maar enkel de Scandinavische landen, Nederland en Luxemburg slaagden er in. Van 1975 tot 1990 schommelde de hulp tussen 0,30 en 0,35 % van het BNP van rijke landen. Na de val van de muur in 1989 zakte ze tot ongeveer 0,20 %. Nadien ging het weer iets bergop, met ook nieuwe beloften om de 0,7 % te halen. Maar de huidige financieel-economische crisis gooit roet in het eten en veel landen die moeten bezuinigen, doen dat in eerste instantie op hun buitenlandse hulp. Ondanks het feit dat België beloofd had de 0,7 % te halen in 2010, werd dit niet verwezenlijkt en bleef de hulp hangen op 0,64 %. Volgens 11.11.11 is de ‘echte’ hulp slechts 0,5 %, omdat in 2010 o.m. een belangrijke kwijtschelding van schulden aan de RDC plaats vond. Bovendien verwacht 11.11.11 dat de hulp in 2011 nog zal dalen. De rijke landen gaven in 2010 gezamenlijk 0,32 % van hun nationaal inkomen.

De hulp ligt ook meer en meer onder vuur. Vroeger werd landen verweten dat ze te veel ‘witte olifanten’ leverden aan arme landen, en de voorbeelden van misbruiken en corruptie zijn inderdaad legio. Om maar één voorbeeld te geven: in de Democratische Republiek Kongo worden plannen gemaakt voor de bouw van Inga III en Inga IV, reusachtig grote waterkrachtcentrales, terwijl Inga I en Inga 2 op nauwelijks 20 % van hun capaciteit werken, de noodzakelijke onderhoudswerken niet gebeuren en de zwarte bevolking nog steeds geen stroom heeft.

William Easterly toonde met veel statistieken aan dat er hoegenaamd geen ‘armoedeval’ in arme landen bestaat en dat de vele miljarden hulp van de afgelopen decennia helemaal niet hebben bijgedragen tot meer economische groei. Hij verwijt de ontwikkelingsdeskundigen dat ze te veel willen plannen, terwijl ze beter de markt zijn werk zouden laten doen.

Dambisa Moyo legt dan weer zeer terecht uit hoe arme landen meer verantwoording zijn verschuldigd aan hun donoren dan aan hun eigen bevolking. Maar helaas ziet ook zij alleen heil in meer marktwerking.

De donoren zelf tenslotte zijn begonnen aan een eindeloze zoektocht naar meer ‘effectiviteit’. Ze namen hierover een ‘Verklaring van Parijs’ aan met heel concrete doelstellingen, helaas eens te meer opgesteld zonder inspraak van de begunstigden. Maar de VN wijst erop dat er veel meer en veel drastischer maatregelen nodig zijn om enig effect te hebben.

Kritiek komt er ook uit onverdachte bron. De onafhankelijke evaluatiedienst van het IMF stelt zwart op wit dat de armoedeverminderingsprogramma’s geen inhoudelijke beleidsverandering met zich hebben gebracht. De dienst klaagt aan dat de geboden hulp in veel gevallen niet eens mag worden gebruikt maar meteen in de reserves moet worden gestopt of moet dienen om de buitenlandse schuld terug te betalen.

De belangrijkste kritiek is echter ongetwijfeld dat de hele ‘hulp’ een grote mythe is. We helpen de arme landen helemaal niet, maar halen er integendeel veel meer uit dan er naartoe gaat. Ik geef in mijn boek (‘Ontwikkeling en solidariteit’) tal van voorbeelden: de schuldenlast, de repatriëring van winsten, de royalties in de mijnbouwsector. Daarnaast zijn er gedeelde verantwoordelijkheden die eveneens beletten dat er kapitaalaccumulatie kan ontstaan, zoals de veelvormige corruptie, de Dollarreserves, de internationale handel.

Er is één punt waar ik hier wel een paar cijfers wil opplakken, met name de kapitaalvlucht. Global Financial Integrity raamt die voor alle ontwikkelingslanden samen in de periode 2002-2006 op 612 tot 716 miljard USDollar. Voor Afrika wordt het bedrag geraamd op 854 miljard USDollar voor de periode 1970 tot 2008. Deze cijfers zijn gebaseerd op statistieken van het IMF en gaan slechts over één enkele vorm van ‘transfer mispricing’. Het gaat hier om illegaal verdiend, getransfereerd en gebruikt geld. Mochten alle vormen van kapitaalvlucht in aanmerking komen, dan denken de auteurs dat het bedrag voor Afrika makkelijk kan oplopen tot 1800 miljard US $. Dit geld gaat bijna integraal naar belastingparadijzen. Het kan dan ook niet verbazen dat heel wat ngo’s daar momenteel actie tegen voeren, en het is niet helemaal ongepast, denk ik, om hier ook te wijzen op de rol die Nederland speelt.

Tenslotte moet gewezen worden op het gebrek aan resultaat van de ontwikkelingssamenwerking. Formeel is het hoofddoel nog steeds armoedebestrijding, maar juist daar spreken de statistieken alle goede bedoelingen tegen. De enige landen die enig resultaat hebben geboekt – China, Indië, Brazilië – deden dat met recepten die niet te vinden zijn – of waren – in de voorschriften van het IMF en de Wereldbank.

Deze onmiskenbare mislukking wordt vandaag beantwoord met een alweer nieuwe aanpak die de oude dogma’s wil vergeten.

Enerzijds wordt meer en meer de klemtoon gelegd op ‘veiligheid’, en stelt de Wereldbank in haar voorlaatste verslag dat ontwikkeling niet mogelijk is zonder veiligheid. Het is een redenering die uiteraard kan en moet omgedraaid worden: er is geen veiligheid mogelijk zonder ontwikkeling. Dat wisten de verarmde landen al in 1945 toen het Handvest van de VN geschreven werd. Op de toetsingsconferentie van 2005 over de tenuitvoerlegging van de millenniumdoelstellingen werd het concept van ‘verantwoordelijkheid tot bescherming’ in de teksten ingeschreven. Hiermee worden humanitaire interventies mogelijk gemaakt en het concept werd voor het eerst daadwerkelijk toegepast in Libië.

Meer en meer wordt het beleid nu toegespitst op ‘fragiele staten’ en merkwaardig genoeg zal binnenkort bijna geheel zwart Afrika uit ‘fragiele staten’ bestaan. De VS zijn op zoek naar een vestigingsplek voor hun Africom, een militair-civiele structuur waaraan zowel het Pentagon als Buitenlandse Zaken en USAID aan meewerken. President Obama liet weten te willen interveniëren in Zuid-Soedan en Oeganda. Intellectueel worden deze plannen ondersteund door Paul Collier die ervoor pleit om, van zodra de veiligheid in gevaar komt in zwakke staten, militair en preventief te interveniëren.

Wat we moeten vaststellen is dat enerzijds het veiligheidsconcept werd opengetrokken door o.m. de UNDP en het concept van ‘menselijke veiligheid, maar anderzijds dat dit eens te meer werd aangegrepen om zowat alles als een veiligheidsprobleem te zien, inclusief armoede, milieuproblemen en ziekten (HIV/Aids …). Op die manier echter worden deze problemen niet langer vanuit het perspectief van de mensenrechten bekeken, maar vanuit de dreiging die ervan uitgaat voor de rijke landen. Het gaat dan niet langer over hun veiligheid, maar over onze veiligheid.

Een tweede richting waarin de ontwikkelingssamenwerking evolueert is die van de particuliere initiatieven, in België ‘vierde pijler’ genoemd. Hierover kan ik kort zijn. Deze initiatieven tonen aan dat er nog wel degelijk een belangrijk draagvlak bestaat voor solidariteit onder mensen, maar ze geven tegelijk aan dat niet langer naar structurele oplossingen wordt gezocht. Om het in één zin te zeggen: met particuliere initiatieven kunnen mensen worden geholpen, maar kunnen er geen problemen worden opgelost. Hoe lovenswaardig sommige initiatieven ook zijn, er moet m.i. grondig worden nagedacht over de manier waarop dit in de toekomst moet evolueren en welke plaats we al dan niet willen geven aan filantropie en liefdadigheid.

Meer aandacht voor ‘particuliere initiatieven’ gaat echter ook gepaard met een nieuwe klemtoon op de rol van de privé-sector. Het laat zich raden dat als er in de toekomst nog geld voor ontwikkelingssamenwerking zal zijn, dit bij voorkeur zal dienen voor ‘infrastructuurwerken’ die worden uitgevoerd door westerse bedrijven. Of de privé-sector in Afrikaanse landen ooit een kans krijgt is zeer de vraag.

Tenslotte is het niet onbelangrijk aan te geven waar de VN-instellingen meer en meer aan denken. Zij geven de mislukking van de armoedestrategieën toe, ze wijzen op het ‘marktfundamentalisme’ dat veel ontwikkelingsinspanningen heeft verijdeld en pleiten nu voor ‘sociale bescherming’, een noodzakelijke ‘sokkel’ voor het ILO, maar een universele sociale bescherming voor UNRISD.

Ik denk dat we stilaan naar een wereld zonder ontwikkelingssamenwerking gaan, althans in de klassieke betekenis van het woord.

De voor de hand liggende reden is het soberheidsbeleid van de rijke landen. De enige reden waarom deze landen verder gaan met ‘samenwerking’ is dat het hun eigen bedrijven ten goede komt. Uit een recente Eurodad studie blijkt dat 20 % van de bilaterale steun nog steeds ‘gebonden’ is, en dat zelfs voor de ongebonden steun een meerderheid van de contracten nog altijd wordt toegekend aan bedrijven uit het donorland. Zolang deze situatie blijft duren, zullen landen ook met ‘ontwikkelingssamenwerking’ blijven door gaan, hoewel we ons moeten afvragen of en hoe verarmde landen er mee geholpen worden.

De belangrijkste reden voor de veranderende situatie is echter dat in de wereld van vandaag ook de machtsrelaties aan het veranderen zijn en dat de ‘hulp’ relatief irrelevant wordt. Vandaag zijn het de groei-economieën die worden gevraagd om de Eurozone te helpen redden!

De nieuwe ‘groeieconomieën’ zoals China en Brazilië spelen een steeds groter wordende rol in de ontwikkeling van Afrika, ook al zijn heel wat punten vatbaar voor kritiek.

Het lijkt weinig waarschijnlijk dat China kan verdacht worden van overmatig altruïsme, maar vooral uit is op het veilig stellen van zijn bevoorrading in grondstoffen. Dit neemt echter niet weg dat de steun voor de uitbouw van infrastructuur meer dan welkom is en vooral dat de keuze die verarmde landen krijgen om hun ‘hulpverleners’ zelf te kiezen nooit eerder voorkwam in de geschiedenis.

De Zuid-Zuid samenwerking is bovendien ook minder aantrekkelijk dan ze vaak wordt voorgesteld. De ‘land grabbing’ die in Afrika plaats vindt gebeurt grotendeels door andere landen uit het Zuiden, van de Arabische landen tot China, Korea en Brazilië, en daarnaast door westerse beleggingsfondsen. De concurrentie tussen arme landen onderling is bovendien veel groter dan hun wil tot samenwerking, denk aan de koffie uit Vietnam die de Middenafrikaanse landen in de problemen bracht.

En het blijft natuurlijk vreemd dat sommige landen, zoals Brazilië en Indië, tegelijk donor en ontvangend land kunnen zijn. Hebben die landen hulp nodig als ze, zoals Indië, een ruimteprogramma en 300 miljard US $ in reserve hebben?

In 2010 waren het ook de ontwikkelingslanden en de groei-economieën die voor het eerst meer dan de helft van de buitenlandse investeringen hebben gekregen. De armste Afrikaanse landen hebben helaas geen deel gehad aan deze nieuwe geldstroom, de investeringen naar Afrika zijn zelfs met 9 % verminderd in 2010. De investeringen in Oost-Azië en de ASEAN-landen zijn sterk gestegen. De investeringen uit landen van het Zuiden naar landen van het zuiden zijn in 2010 met 21 % gestegen.

China is momenteel de belangrijkste investeerder in Afrika geworden, terwijl de Bill & Melinda Gates Stichting evenveel investeert als de meeste donorlanden. Zuidelijke en particuliere geldstromen halen het met andere woorden van de officiële hulpstromen.

De nieuwe economische ontwikkelingen en de machtsverhoudingen staan dus buiten kijf. Maar tegelijk blijft de kloof tussen arm en rijk enorm. Het succes van China mag dan spectaculair zijn, het land haalt een BBP/cap van nauwelijks 4260 US$ (of 7570 US$ in PPP). Vergelijk dat met de 45.420 US$ (37.840 in PPP) voor België en de 49.720 US$ (42.590 in PPP) voor Nederland.

De mondiale ongelijkheid blijft geweldig groot. De mondiale Gini bedraagt 70, meer dan in eender welk land afzonderlijk. Momenteel heeft 9 % van de wereldbevolking ongeveer de helft van het mondiale inkomen. De onderste helft van de wereldbevolking krijgt nauwelijks 7 % van het inkomen.

Als men beseft dat het juist deze ongelijkheid is die zorgt voor crises, migratie en politieke instabiliteit dan beseft men dat het succes van de groei-economieën, de achteruitgang van de rijke landen en de blijvende marginalisering van Afrika geen argumenten bieden om te stoppen met een herverdeling van de inkomens.

Ik ben derhalve van oordeel dat we wellicht moeten stoppen met het paternalistische en overgefragmenteerde systeem van de ‘hulp’, waarbij het rijke Noorden meent te weten wat ‘ontwikkeling’ in het Zuiden moet betekenen. Terwijl tegelijk het Zuiden eigenlijk het Noorden financiert en zelfs progressieve bewegingen de illusie blijven koesteren dat we toch proberen de armoede te bestrijden.

Ik zie een toekomstige evolutie in drie richtingen:

Ten eerste zal het Noorden zelf zijn ontwikkelingsmodel moeten her-denken. Vanuit ecologisch oogpunt weten we dat dit model helemaal niet veralgemeenbaar is en dat we ons productie- en consumptiepatroon zullen moeten bijstellen. Dit moet gebeuren met oog voor het welzijn van mensen en dit zal dus ook met een betere herverdeling moeten gepaard gaan. Sociale en milieurechtvaardigheid moeten hand in hand gaan. Dit is een grote uitdaging voor Noord en Zuid.

Ten tweede zullen we een daadwerkelijk solidariteitsmechanisme met de verarmde landen van het zuiden moeten instellen. Hulp en solidariteit, zo stelt Yash Tandon, sluiten elkaar uit. Solidariteit kan er slechts komen op basis van openlijk en democratisch besproken gemeenschappelijke doelstellingen. Dit betekent dat deze landen in eerste instantie een mogelijkheid moeten krijgen om hun eigen ontwikkelingsmodel op te stellen en hun eigen middelen te gebruiken. De huidige steun voor de versterking van hun belastingssystemen gaat in die richting. Maar ook een mondiaal fiscaal systeem in de vorm van een Financiële Transactietaks kan ertoe bijdragen. Welke institutionele hervormingen en hoe zo’n taks kan ingevoerd worden, moet besproken worden. Ik geef in mijn boek een paar aanzetten om er verder over na te denken. Persoonlijk denk ik aan een versterking van de VN en een systeem van trekkingsrechten.

Ten derde denk ik dat onze solidariteit vooral zal moeten gaan naar respect voor natuurlijke hulpbronnen en naar de verdediging van mondiale publieke goederen. Een universele sociale bescherming (op nationaal vlak), gendergelijkheid en milieubescherming zijn daar essentiële onderdelen van. Die solidariteit kan tot stand komen door te wijzen op ons algemeen belang. Mijn voorstel is – maar dat moet verder uitgewerkt worden – om alle elementen die wij als mondiale publieke goederen beschouwen, onder te brengen in een concept van het ‘gemeenschappelijk goed van de mensheid’. Ik denk aan water, voedselsoevereiniteit, een brede sociale bescherming … Er zijn al voorstellen geformuleerd om hierover een VN-Handvest op te stellen.

Mondialisering kan het eerste historische proces zijn dat een reële en zinvolle betekenis geeft aan het concept van een mondiale gemeenschap en van één gemeenschappelijke mensheid. Om dit te bereiken hebben we een herverdelende rechtvaardigheid nodig, mondiale belastingen en een universele sociale bescherming die verder gaat dan armoedebestrijding en basisrechten. Op de Rio+20 top van over enkele maanden wordt de klemtoon gelegd op het onlosmakelijk verband tussen sociale en klimaatrechtvaardigheid. De taak die ons daarom nog staat te wachten is dit verband duidelijk en concreet te maken en nog duidelijker dan in het verleden de band tussen het mondiale en het lokale aan te geven. Het betekent uiteindelijk dat we werken aan een helder en holistisch paradigma over ons gezamenlijk overleven. En dat betekent dat we hulp – een instrument om onze eigen problemen op te lossen – vervangen door solidariteit op basis van gedeelde doelstellingen.

Waar het uiteindelijk om draait is dat we onze eigen denkwereld, ons wereldbeeld, onze gedachten gaan dekoloniseren en onze ‘partners’ au serieux nemen.

Global Social Justice

www.globalsocialjustice.eu

mestrum@skynet.be