Militair Europa krijgt alsmaar meer vorm. Sinds de top in Helsinki gaan de Europese excellenties met rasse schreden vooruit, wat niet kan gezegd worden van pakweg het sociale Europa. Tegen 2003 is de snelle interventiemacht een feit. En velen dromen al om daarna vlug te komen tot een heus Europees leger. Nu blijkt er ook grote vooruitgang geboekt te worden op vlak van de wapenproductie. De defensie-industrie is nu volop aan het herstructuren. De militarisering van het buitenlands- en veiligheidsbeleid werkt duidelijk stimulerend. Anderzijds gaat het ook om het veiligstellen van de positie op de wapenmarkt. Platte commerciële doelstellingen dus, met de actieve steun van de politieke wereld. Een schets van de dynamiek van het Militair-Industrieel-Complex (MIC), dat zo graag de term ???veiligheidsbeleid??? in de mond neemt.
De defensie-industrie is geen bedrijfstak als een ander. Het bestaan en de ontwikkeling van een defensie-industrie werd altijd gezien vanuit de nationale veiligheid, namelijk het zoveel mogelijk en op elk moment verzekeren van de bevoorrading van elk nationaal leger. Dat heeft in de loop van de geschiedenis geleid tot nauwe samenwerking tussen defensie-industrie, militair apparaat en een selecte groep uit de politieke wereld, op regeringsniveau o.m. vertegenwoordigd door de Ministeries van Defensie. De Amerikaanse President Eisenhower sprak in dat verband voor het eerst over het Militair-Industrieel-Complex (MIC).
De defensie-industrie heeft overigens de relaties met het staats- en militair apparaat nog eens extra versterkt door generaals, ambtenaren en politici op rust een functie te geven in de wapenindustrie, dikwijls als lobbyist.
Dalende defensiebudgetten
De defensie-industrie is ook al uniek, omdat de belangrijkste klanten de overheden zijn. Op nationaal niveau heeft ze trouwens lang kunnen genieten van een geprivilegieerde positie bij het binnenhalen van contracten. Maar de afhankelijkheid van overheidsproducenten vormt tegelijk de zwakke plek, bijvoorbeeld op momenten dat de defensiebudgetten naar beneden gaan. Dat was het geval in de beginjaren na de Koude Oorlog. De dalende bestellingen brachten de defensie-industrie in grote moeilijkheden. Dat zorgde vooral in Rusland – waar het defensiebudget compleet ineenkromp van 240 miljard in 1989 naar 5 miljard dollar in 1998 – voor een nooit geziene crisis in de sector: het aantal ondernemingen daalde van 1.800 naar 500.
De defensie-industrie in de VS en de EU deelde in de klappen, zij het dat de situatie lang niet zo erg was als in Rusland. Maar de vijf grootste wapenproducenten ter wereld tekenden in 1992 allemaal verlies op. Midden de jaren negentig werd de Amerikaanse defensie-industrie grondig herschikt. Schaalvergroting moest er voor zorgen dat de sector er weer bovenop kwam. Er volgden grote fusies en overnames. De daaruit resulterende drie grootste Amerikaanse wapenproducenten, Lockheed Martin, Boeing en Raytheon (tevens ook de drie grootste ter wereld), konden na deze operatie een gezamenlijke winst van 3 miljard dollar optekenen. (1) Die bedrijven gaan overigens een nog rooskleurigere toekomst tegemoet, door de sterke stijging van het VS-defensiebudget. De Europese defensie-industrie ziet zich nu verplicht om eveneens een grondige herstructurering door te voeren om zo de concurrentie met de Amerikanen aan te kunnen.
Hoewel ook de Europese defensie-industrie te lijden had onder de dalende overheidsbestellingen, kon de EU zijn positie op de wapenmarkt nog betrekkelijk goed handhaven. In de top 10 van de defensie-industrie in 1998 op wereldniveau, stonden er weliswaar slechts drie Europese bedrijven (twee Britse en een Frans), maar die maakten samen een winst van 2,5 miljard dollar. In de top 100 staan er 34 Europese naast 39 VS-bedrijven. Tellen we de omzet uit wapenverkoop van de bedrijven uit diezelfde top 100 op, dan komen we voor de VS uit op 86,6 miljard dollar en voor de EU op 54,4 miljard. (2) Bedrijven uit de VS en de EU verdelen daarmee de facto de wereldmarkt: de VS-bedrijven bezetten 56 procent, die uit de EU 35,3 procent. Het marktaandeel voor de Europese bedrijven is bovendien toegenomen, zeker vergeleken met het dieptejaar 1993 toen het aandeel slechts 29,7 procent bedroeg. De bewuste 34 Europese bedrijven realiseerden in 1998 een gezamenlijke winst van 19,5 miljard dollar. Uit de gegevens is niet op te maken welk deel van de winst afkomstig is van de wapenverkoop, maar op enkele uitzonderingen na ogen de meeste bedrijven gezond.
Toch is het in defensiekringen al enkele jaren bon ton om te jammeren over de staat van de Europese defensie-industrie.
Te ???weinig??? investeringen
De klachten zijn in de eerste plaats gericht op het geringere investeringsniveau van de militaire apparaten van de EU-landen. Op Groot-Brittannië na (27,5 procent) slaagt geen enkel NAVO-lid van de EU er in om meer dan een kwart van de defensie-uitgaven te bestemmen voor de aankoop van legermateriaal. Bij de tien NAVO-EU-lidstaten gaat er ???slechts??? 13,3 procent naar aankoop van wapens en uitrusting. Voor de VS is dat 24,4 procent. (3) De EU-lidstaten besteden het gros van hun budget aan personeelsuitgaven (63,38 procent) tegenover slechts 38,6 procent voor de VS. Reken daarbij dat de VS een groter en bovendien sneller groeiend defensiebudget heeft dan de EU, dan komen we op een toch wel vrij aanzienlijke kloof met de VS qua militaire investeringen. Dit is in politieke kringen trouwens het veel gebruikte argument, om én het defensiebudget te laten stijgen én bij de verdeling ervan meer rekening te houden met nieuwe investeringen. Doorgaans ???vergeet??? men daarbij te stellen dat het VS-defensiebudget, dat voortdurend als referentie wordt genomen, waanzinnige afmetingen heeft aangenomen. Een blik in de geschiedenis leert ons dat ondermeer de hoge defensie-uitgaven (de wapenwedloop) de Sovjetunie destijds mee de das heeft helpen omdoen.
De regeringen in de verschillende landen zijn inmiddels klaar met hun defensieplannen die moeten leiden tot kleinere, maar modern uitgeruste legers, gebaseerd op meer Europese (en NAVO-)samenwerking. De wanverhouding tussen personeelskosten en uitgaven voor materieel moeten worden recht getrokken.
Op Europees niveau wordt in het kader van het Gemeenschappelijk Europees Veiligheids- en Defensiebeleid ondertussen ijverig verder gewerkt aan het opzetten van een Europese interventiemacht. Op 20 november 2000 stelden de Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie daarbij nog een aantal tekorten vast die moeten worden weggewerkt: het gebrek aan strategische transportcapaciteit, zowel ter zee als in de lucht en onvoldoende luchtafweer en precisiebewapening. Dit moet als muziek in de oren klinken van de defensie-industrie: de groeiende Europese samenwerking op vlak van defensie loopt duidelijk perfect parallel met de inmiddels eerste grote fusies en joint-ventures over de Europese grenzen heen, die op die manier de defensiebehoeften beter tegemoet kunnen komen??? en winsten opleveren. België, dat inmiddels heeft toegezegd om 3.000 manschappen te leveren voor de Europese snelle interventiemacht, is niet bij de pakken blijven zitten. De regering heeft een investeringspakket goedgekeurd van defensiematerieel dat blijkbaar veel rekening houdt met de Europese behoeften. Het gaat onder meer om de aankoop van A400M transportvliegtuigen (44 miljard fr.!), een transportschip (5,7 miljard fr.) en radars voor luchtafweergeschut.
Concurrentiepositie
De politieke plannen voor meer investeringen in Europa, zorgen er tegelijk voor dat de Europese defensie-industrie in een betere concurrentiepositie komt tegenover de VS.
Dat is wellicht de grootste bekommernis van de Europese wapenproducenten: zich ook in de toekomst handhaven op de defensiemarkt en liefst met een groter marktaandeel. Vooral het feit dat de verkoop van de VS naar Europa zes keer groter is dan omgekeerd, wordt als een groot probleem ervaren. (4) Nu de defensie-industrie zich genoodzaakt ziet om te herstructureren komt de interne dynamiek van het MIC duidelijk tot uiting. Dat stuurt vastberaden aan op een grotere Europese samenwerking op vlak van onderzoek en ontwikkeling, productie en aan- en verkoop van militaire uitrusting. Geen evidentie: de defensie-industrie werd lange tijd gezien als een essentiële schakel van de nationale veiligheid, en daarom als uitzondering behandeld op de meeste Europese regels van een eengemaakte markt. Artikel 223 van het Verdrag van Rome maakt voor wapenproducenten een uitzondering op vlak van concurrentie, aanbestedingsprocedures en fusies en geeft het recht aan elke staat om de eigen defensie-industrie te beschermen. In landen als Frankrijk en België is de overheid trouwens nog steeds een belangrijke aandeelhouder vanuit de logica dat wapenproductie ook met nationale belangen gepaard gaat. En zo heeft elk land wel zijn eigen regels en wetgevingen. Dat alles maakt fusies en het opzetten van joint-ventures (het transport van onderdelen) over de grenzen er allemaal niet gemakkelijker op. Vandaar ook dat er volop wordt gewerkt aan het wegwerken van alle hinderpalen. Samenwerking moet er toe leiden dat onderzoeks- en ontwikkelingsfondsen rond dezelfde wapensystemen niet langer door elk land apart worden gedragen. Door de schaalvoordelen wil men enorme besparingen realiseren. Met de militaire integratie binnen Europa groeit de behoefte naar meer compatibiliteit van de gebruikte wapensystemen. Tenslotte moet de bewapeningssamenwerking leiden tot de sanering van de versnipperde wapenindustrie, die vaak slechts overleeft door zware overheidssteun. Het verhaal van het Waalse FN-Hertstal spreekt in dat opzicht boekdelen.
Op weg naar een Europees Bewapeningsagentschap
In de loop van de Europese geschiedenis zijn al heel wat pogingen ondernomen om tot een bewapeningssamenwerking te komen. Al in 1955 werd in de schoot van de WEU (West-Europese Unie) een Bestendig Bewapeningscomité opgericht, maar dat bracht er, net als de WEU zelf overigens, weinig van terecht. In 1989 werd het dan maar opgeheven. Kort daarna kwam er een nieuw, ditmaal succesvoller initiatief tot stand in het kader van het Verdrag van Maastricht. In een aangehechte verklaring van de WEU, eind 1991, spraken de tien lidstaten zich uit voor "versterkte samenwerking op vlak van bewapening met de bedoeling een Europees Bewapeningsagentschap op te richten". (5) Er kwam een Western European Armaments Group (WEAG) die de technologische en industriële basis van militair Europa moest versterken. Er zou onder meer werk gemaakt worden van de harmonisering van de wapensystemen en de samenwerking op vlak van onderzoek en ontwikkeling. Alle Europese NAVO-leden, op Ijsland na, zijn er lid van, dus ook Turkije, Noorwegen (EU- noch WEU-lid) en Denemarken, dat geen lid is van de WEU. Hoewel de WEAG op een aantal vlakken de samenwerking heeft bevorderd, bleef onder meer op vlak van gemeenschappelijke aanschaf van wapens (en dus gemeenschappelijke productie) het resultaat ondermaats. Vandaar ook dat er naast de WEAG ook een Western Europen Armaments Organisation (WEAO) werd opgericht. In wezen ging het gewoon om een reorganisatie van de taken van de WEAG. In tegenstelling tot de WEAG beschikt de WEAO over een juridisch kader waardoor de mogelijkheid werd gecreëerd om contracten af te sluiten en op te volgen. Met dit ingewikkeld institutioneel kader (er zijn immers ook nog allerhande ???panels??? en werkgroepen) werd in twee stappen de weg geopend naar de vorming van een Europees Bewapeningsagentschap.
De derde fase daarvan is onlangs begonnen met het grotendeels opdoeken van de WEU. Alleen de parlementaire vergadering (die al zijn voornemen heeft kenbaar gemaakt graag de ???parlementaire controle??? over het veiligheids- en defensiebeleid van de EU te willen overnemen) en een afgeslankt WEU-secretariaat (met o.m. het bewaken van art. 5 inzake collectieve defensie) blijven nog werken. Daarbij hoort ook het voorlopige behoud van zowel WEAG en WEAO. Tegen eind 2001 moet er een rapport komen dat onderzoekt hoe beide organisaties hun "constructieve rol en bijdrage" kunnen vervullen om te komen tot een "Europese bewapeningspolitiek, bedoeld om de bewapeningssamenwerking te maximaliseren en de kosten te minimaliseren".
OCCAR
Een aantal landen had echter al beslist om niet zo lang meer te wachten. Om de vorming van een Europees Bewapeningsagentschap een extra duw in de rug te geven, namen Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië en Italië – samen goed voor meer dan 90 procent van de Europese wapenproductie – eind 1996 het initiatief om OCCAR (Organisme Conjoint de Coopération en matière d???Armement – vrij vertaald: gezamenlijk organisme voor bewapeningssamenwerking) op te richten. (6) Nederland en België overwegen het lidmaatschap in het licht van de samenwerking op vlak van lichte pantservoertuigen. Via OCCAR zijn al verschillende multinationale defensieprogramma???s in de structuur opgenomen onder meer m.b.t. de Tiger-helicopter en de Hot, Milan en Roland-raketten.
Ook de defensie-industrie zelf heeft inmiddels niet stilgezeten. Sinds 1998 is de luchtvaartindustrie in een koortsachtig tempo bezig aan een grootschalige herstructurering. Vooral die tak voelde zich bedreigd door de megafusies (vooral in de luchtvaartindustrie) in de VS. De grote Europese luchtvaartbedrijven – Aérospatiale, British Aerospace (BAe), Casa, Daimler-Chrysler, Finmeccanica en Saab – begonnen besprekingen om te komen tot één Europees mega-bedrijf. De regeringen van de betrokken bedrijven begonnen zich meteen met de zaak te bemoeien en vroegen om zo vlug mogelijk een model op te maken voor een aandeelhoudersstructuur van de te creëren European Aerospace and Defence Company (EADC). En om hen alvast te belonen stelden de ministers een aangepast export-systeem in het vooruitzicht. (7) Die belofte is inmiddels met het ???framework agreement??? (zie verder) vervuld, met daarin o.m. afspraken voor het versoepelen van de wapenexport.
Tot een EADS zoals oorspronkelijk was voorzien is het niet gekomen, wel tot een van de meest ingewikkelde constructies uit het bedrijfslandschap via een kluwen van gedeelde aandeelhouderschappen en Joint-Ventures. Om het even bij de grote operaties te houden: zo zou nog dit jaar een ???New??? Matra BAe Dynamics opgericht moeten worden met BAe Systems (37,5 %), EADS (37,5 %) en Finmeccanica (25 %). EADS zal Daimler Chrysler (DASA), CASA en Aérospatiale-Matra samenbrengen. BAE systems bezit dan weer 35 % van de aandelen van New Saab. Er is nog veel in beweging, maar het resultaat is in elk geval dat de megabedrijven begonnen zijn aan een Europese strategie.
Framework agreement
Wellicht niet toevallig komen de betrokken luchtvaartbedrijven uit dezelfde landen, waar de regeringen op het politieke front intensief hebben gewerkt aan een raamakkoord over de herstructurering van de Europese defensie-industrie.
In juli 1998 ondertekenden de defensieministers van Frankrijk, Groot-Brittannië, Duitsland, Italië, Spanje en Zweden een ???Letter of intent??? (LOI – ???Brief met voornemens???), met de bedoeling om tot een raamakkoord te komen voor discussies over de herstructurering van de Europese defensie-industrie. Na twee jaar van onderhandelen ondertekenden de zes landen op 27 juli 2000 een Framework Agreement (Raamakkoord). (8) Het akkoord wordt wettelijk bindend, van zodra de verschillende parlementen het hebben geratificeerd.
De LOI voorzag dat ook vertegenwoordigers van de nationale defensie-industrie konden deelnemen aan de discussies van de eventueel op te richten werkgroepen. Dat is natuurlijk een uitstekend positie voor belangenbehartiging. De defensie-industrie is er bijvoorbeeld alles aan gelegen om de wapenhandel en de controle daarop veel soepeler te laten verlopen. En dat is nu net één van de onderwerpen in het Raamakkoord.
De zes landen die het Raamakkoord hebben ondertekend vertegenwoordigen samen ongeveer 90 procent van de Europese wapenexport (Groot-Brittannië en Frankrijk alleen al zijn goed voor 75 procent). Het akkoord tussen de zes gaat weliswaar in hoofdzaak over de herstructurering van de Europese defensie-industrie, maar met duidelijke consequenties voor de exportcontrole. Zo zijn de participerende landen overeengekomen dat ze op voorhand een lijst zullen opstellen van landen aan dewelke gemeenschappelijk ontwikkelde wapensystemen mogen verkocht worden. Dat betekent dat de huidige praktijk van geval-tot-geval beslissingen, zoals ook voorzien in de in juni 1998 afgesproken (maar niet bindende) Europese Gedragscode voor Wapenhandel, zal vervangen worden door zogenaamde ???witte lijsten??? van overeengekomen bestemmingen. De lijsten kunnen, afhankelijk van het project, variëren. Bovendien zullen allerlei factoren in overweging worden genomen, zoals de nationale wetgevingen, de Europese Gedragscode, maar ook de promotie van de Europese defensie-industrie. Volgens de huidige plannen, is er evenwel geen publiek of parlementair onderzoek voorzien bij het opstellen van die witte lijsten. (9) Er valt dus te vrezen voor de democratische controle en de transparantie van de hele wapenexport. De lijsten zullen ook lang op voorhand worden opgesteld en zo stipuleert het Akkoord: "Een toegestane exportbestemming kan enkel weer worden ingetrokken bij duidelijke veranderingen van de interne situatie, bijvoorbeeld een grootschalige burgeroorlog, of een ernstige verslechtering van de mensenrechtensituatie," enz. (artikel 13 par 2 b). Daarvoor is bovendien consensus vereist en de procedure zou heel wat tijd in beslag nemen. Samengevat: het moet er al stuiven vooraleer een land van de witte lijsten wordt verwijderd.
Het Akkoord voorziet ook in het vrij verkeer van productie-onderdelen of eindproducten van joint-ventures tussen de zes participerende landen. D.w.z. dat de normale exportcontroles tussen deze landen zo goed als weg zullen vallen. Bovendien ligt de verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke export van joint-ventures-beslissingen volledig bij het land waar de wapens uiteindelijk worden geassembleerd. Omdat de nationale wetgevingen in bepaalde landen minder streng zijn dan in andere, schuilt hier het gevaar dat de wapenexport uiteindelijk zal verlopen via het land met de minst strenge regels. Het zal immers moeilijk worden voor landen met een strengere wetgeving, zoals Duitsland en Zweden, om andere landen daar mee aan te onderwerpen. In de praktijk zal dit ertoe leiden dat de eindproductie plaats zal vinden in het land met de minst strenge wetgeving. De andere landen kunnen dan hun handen in onschuld wassen.
Momenteel beschikt de EU over een Europese gedragscode voor wapenhandel. Een ???code??? is natuurlijk nog geen ???wetgeving???. Het gaat om niet meer dan een politiek engagement om de criteria van de code na te leven. In de praktijk blijkt dat niet altijd te werken. Bovendien gaat het echt wel om minimumcriteria. Landen met een minder strenge wapenwet waren immers niet geneigd om die via de code te verstrengen. De code is dus een minimumstandaard. Het Framework agreement daarentegen dreigt de code te hanteren als een maximumstandaard van zodra de ratificatie is gebeurd in de diverse parlementen. Zo kennen we het voorbeeld van enkele jaren terug toen Frans militair communicatiemateriaal (van Thomson-CSF) voor Centraal-Afrika dat uit Frankrijk werd geëxporteerd in Oostende werd vastgehouden. De Fransen waren van oordeel dat deze zending probleemloos kon. België daarentegen, op basis van de eigen strengere wetgeving, stelde dat de doorvoer over het Belgische grondgebied niet kon doorgaan. De ???code??? lost hier niets op. Het Framework agreement voorziet na ratificatie in de zes betrokken landen, dat ook andere landen kunnen toetreden. Indien België tot het Framework agreement zou toetreden, zou dit de eigen wetgeving onderuit kunnen halen en de wapenhandelrestricties op het niveau van de laagste gemene deler brengen.
(Uitpers, december 2000)
Noten:
- Sipri Yearbook 2000, p. 328.
- Eigen berekening op basis van de gegevens van Sipri.
- NAVO Kroniek zomer 2000 – Volume 48.
- Financieel Economische tijd, 28 april 1998.
- Western European Union. WEU-related texts adopted at the EC Summit Maastricht – 10 december 1991.
- De werkzaamheden van OCCAR startten op 4 februari 1997 met een secretariaat van ongeveer 100 mensen in het Duitse Bonn.
- Joint Declaration by the Ministers of France, Germany, Spain, Sweden, and the United Kingdom on the European Restructuring of the Aerospace and Defence Industry, Parijs, 9 juli 1998.
- Framework Agreement between the French Republic, the Federal Republic of Germany, the Italian Republic, the Kingdom of Spain, the Kingdom of Sweden and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning measures to facilitate the restructuring and operation of the European Defense Industry.
