Op 15 november 2006 keurde het Europees Parlement de dienstenrichtlijn, beter bekend als de Bolkensteinrichtlijn, in tweede lezing definitief goed. Eigenaardig genoeg gebeurde dit zonder de minste mobilisatie van de sociale bewegingen of de vakbonden. De lidstaten hebben nu drie jaar om de dienstenrichtlijn om te zetten in nationaal recht.
Op 16 februari 2006 behandelde het Europees Parlement de dienstenrichtlijn in eerste lezing. Daartoe aangemoedigd door enkele Europese betogingen stuurde het Parlement de richtlijn naar de Europese Raad met enkele stevige amendementen. De Raad verklaarde zich bereid de voorstellen van het Parlement te volgen, maar toen in november de richtlijn in tweede lezing werd voorgelegd aan het Parlement bleek de Europese Commissie, die het verkeer organiseert tussen het Parlement en de Raad, nog wat extra neoliberale peper aan de tekst te hebben toegevoegd. Het Europees Parlement werd verzocht de nieuwe versie zonder meer goed te keuren, omdat anders het delicate evenwicht in de Raad zou worden verstoord. Alzo gebeurde. So much voor de rol van het Europees Parlement.
Liberalisering
De dienstenrichtlijn gaat over het vrij verkeer van diensten binnen de Europese Unie, over de grenzen van de lidstaten heen: wanneer een dienstenleverancier uit één lidstaat zich in een andere wil vestigen, of wanneer diezelfde dienstenleverancier zijn diensten vanuit het eigen land van vestiging over de grens heen wil aanbieden. De Europese verdragen bepalen dat dit dienstenverkeer vrij moet zijn: er mag geen discriminatie zijn op basis van nationaliteit, waar het Europees Hof van Justitie aan toevoegde dat ook onrechtstreekse belemmering door regels die worden opgelegd aan dienstverleners niet mag, tenzij deze regels gerechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang.
De dienstenrichtlijn gaat dus niet over privatisering van openbare diensten of deregulering van de diensteneconomie. Toch is er een verband. Immers, wanneer je dienstenleveranciers moet toelaten uit andere lidstaten waar de normen lager liggen, en hen in eigen land gelijke concurrentievoorwaarden moet bieden, dan komen de nationale dienstenleveranciers, ook de openbare diensten, onder druk. Stel je maar voor wat er met de post gebeurt wanneer postbedrijven uit andere landen in ons land vrij mogen concurreren, alhoewel zij lagere sociale, ecologische of democratische normen hanteren.
Er is nog een ander verband: als alle nationale wetten en reglementen moeten bekeken worden vanuit de vraag of zij geen onredelijk obstakel vormen voor dienstverleners uit andere landen, dan is het gevolg dat het vrije marktprincipe in de nationale rechtsorde het superieure rechtsbeginsel wordt: de regels van de vrije markt moeten worden toegepast, tenzij dwingende regels van algemeen belang het noodzakelijk maken hiervan af te wijken. De markt wordt de regel, het algemeen belang de uitzondering. Over deze afweging beslist niet de nationale overheid, maar in laatste instantie het Europees Hof van Justitie.
De Europese verdragen voorzagen dat deze principes van het vrij dienstenverkeer in de praktijk zouden worden gebracht door sector per sector richtlijnen aan te nemen. Zo kan je sector per sector bekijken welke gemeenschappelijke Europese regels je invoert (harmonisatie), welke minimumnormen, en welke organen om de werking van de sector in het oog te houden. Zo gebeurde ook voor de financiële sector, de telecommunicatie, enz. Dat ging de Europese Commissie echter allemaal te traag, zodat zij een voorstel uitwerkte om gans de diensteneconomie in één klap te liberaliseren, de Bolkensteinrichtlijn.
Wat niet en wat wel?
Een eerste kritiek op het voorstel van toenmalig Europees Commissaris Frits Bolkestein betrof haar ‘transversaal karakter’, het brede terrein dat door zijn ontwerp werd bestreken: niet alleen het brede gamma diensten, maar ook de vele wettelijke teksten die aan het vrij verkeer van diensten zouden getoetst worden.
Wat gebeurt er bijvoorbeeld als blijkt dat het verkeersreglement bepalingen bevat die het vrij verkeer van diensten belemmeren? Moet het verkeersreglement dan worden aangepast, tenzij er dwingende regels van algemeen belang zijn, die noodzakelijk en proportioneel zijn, en het nagestreefde doel niet op een andere manier kan worden bereikt?
Onder invloed van deze discussie werden een aantal domeinen buiten de werkingssfeer van de richtlijn gehouden: het verkeersreglement, ruimtelijke ordening, bouwnormen, regels gericht op het beschermen van pluralisme in cultuur en media, het strafrecht, het arbeidsrecht, de grondrechten, …
Het is echter minder duidelijk dan het lijkt, want de tekst voegt telkens toe dat deze domeinen buiten de werking van de richtlijn worden gehouden… in de mate dat zij de Europese rechtsregels respecteren, en dat is met name de werking van de vrije markt!
Het Europees Vakverbond was er niet gerust in, en eiste tot vlak voor de stemming duidelijker garanties wat betreft het arbeidsrecht en de grondrechten, maar moest zich tevreden stellen met een verklaring van Europees Commisaris Mc.Creevy, de opvolger van Bolkestein. Spijkerharde garanties in de tekst kreeg het niet, en dat is belangrijk als je weet dat in de praktijk de Commissie al heeft laten merken geen graten te zien in het feit dat buitenlandse werknemers onder het mom van het zelfstandigenstatuut aan dumpingvoorwaarden worden tewerkgesteld (bijvoorbeeld Poolse tandartsen in Zweden).
De detacheringsrichtlijn staat boven de dienstenrichtlijn. Met andere woorden, nationale arbeidsvoorwaarden die in toepassing van de detacheringsrichtlijn gelden voor uit het buitenland gedetacheerde werknemers, kunnen niet ingeroepen worden als belemmeringen voor het vrije dienstenverkeer. Dat geeft voor België vrij brede garanties, gelet op het uitgebreide pakket sociale regels dat volgens de wet of algemeen verbindend verklaarde cao’s onder de detacheringsrichtlijn valt. In een land als Duitsland dat geen minimumloon kent liggen de zaken anders.
Interimkantoren zijn van de werking van de richtlijn uitgesloten. Dat betekent dat het mogelijk blijft dwingende voorwaarden op te leggen aan de werking van interimkantoren uit een andere lidstaat om controle op de toepassing van de sociale wetgeving mogelijk te maken.
Verder blijft de vraag of iemand onder het werknemersstatuut dan wel onder het zelfstandigenstatuut valt ook in de toekomst bepaald door de regels van het land van tewerkstelling.
Diensten van algemeen belang
Ten tweede was er de vraag welke dienstensectoren onder de richtlijn vallen. De tekst stelt uitdrukkelijk dat niet-economische diensten van algemeen belang niet onder de richtlijn vallen, maar dat is vanzelfsprekend, want zij vallen niet onder de regels van de vrije markt.
Voor een goed begrip dient men te weten dat ‘openbare diensten’ in de Europese rechtsorde niet bestaan. Men spreekt enkel over ‘diensten van algemeen belang’, dat zijn diensten waarvoor de overheid omwille van het algemeen belang specifieke regels heeft uitgevaardigd, maar die niet per sé door de overheid georganiseerd of geleverd worden. Wanneer dergelijke diensten tegen een vergoeding worden geleverd, betaald door de gebruiker of een derde, en er dus een markt voor bestaat, spreekt men van diensten van algemeen economisch belang.
Met andere woorden, niet-economische diensten van algemeen belang zijn diensten zoals justitie, politie, het leger, allerlei ministeries,… Zij vallen uiteraard niet onder de regels van de vrije markt. Zodra er echter moet betaald worden gaat het om diensten van algemeen economisch belang: niet alleen gas- en electriciteitsbedrijven, maar ook ziekenhuizen, bejaardenhuizen, zekere vormen van hoger onderwijs, nutsvoorzieningen, enzovoort. Allemaal ressorteren zij in principe onder de richtlijn, tenzij zij er uitdrukkelijk van uitgezonderd zijn.
Een reeks diensten van algemeen economisch belang of andere diensten waren vanaf het begin van de richtlijn uitgesloten, ofwel omdat er reeds specifieke richtlijnen voor bestaan (transport, telecommunicatie, electronisch dataverkeer, enz.), ofwel omdat men vond dat er eerst Europese regels moeten ingevoerd worden (lijkentransport, kansspelen, notarissen, schuldinvordering, enz).
Onder druk van de mobilisaties werden ook de sociale diensten van algemeen belang uitgesloten. Dat is door de Commissie echter teruggedraaid, zodat slechts enkele van de werking van de richtlijn worden gesloten: diensten belast met sociale bijstand, kinderopvang en huisvesting. Bejaardenopvang, arbeidsbemiddeling en dergelijke vallen wel degelijk onder de richtlijn. Als gevolg van de discussie heeft de Commissie ook een mededeling gepubliceerd over de sociale diensten van algemeen belang, om een debat te organiseren dat later tot specifieke regelgeving kan leiden. Deze mededeling is echter één en al neoliberalisme: zij vertrekt van de idee dat sociale diensten meer en meer door de private sector of in samenwerking met de private sector worden georganiseerd, en bekijkt de sociale diensten vooral vanuit de bijdrage zij kunnen leveren tot het Europees concurrentievermogen (strategie van Lissabon). Sommige sociale diensten spelen inderdaad een belangrijke rol in het concurrentievermogen (arbeidsbemiddeling en alles wat met het beheer van de arbeidskracht te maken heeft), terwijl andere sectoren zullen uitgroeien tot belangrijke economische groeipolen (bejaardenzorg, bijvoorbeeld).
Gezondheidszorg
Ook gezondheidszorg blijft van de werking van de richtlijn gesloten. Voor grensoverschrijdende gezondheidszorgen is de kwestie van de terugbetaling door de sociale zekerheid belangrijk. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie moet de sociale zekerheid ambulante zorgen verleend in een andere lidstaat terugbetalen, maar er is voor zorgen in een ziekenhuis in het buitenland een toelating nodig, die moet gegeven worden indien dezelfde zorgen niet binnen een redelijke termijn in het thuisland kunnen worden verstrekt. Alvorens dit nu in een specifieke richtlijn te gieten wil de Commissie een aantal vragen ophelderen: wanneer precies is een voorafgaande toelating nodig? Wat is een redelijke termijn? Hoe krijg je informatie over de zorgen die in het buitenland beschikbaar zijn? En wat in geval van een medische fout?
Als het van de Europese Commissie afhangt komt er hoe dan ook een vrije Europese gezondheidsmarkt, wat niet echt hoeft te verbazen als je weet dat de gezondheidseconomie staat voor ongeveer 10% van ons bruto binnenlands product. Zo een vette brok kan de markt niet aan zich laten voorbijgaan.
Vrije vestiging
Tot daar voor wat onder de richtlijn valt, en wat niet. We komen nu tot de kern van de zaak: hoe organiseert de richtlijn het vrij dienstenverkeer?
Eerst behandelt de richtlijn dienstenleveranciers die zich in een andere lidstaat willen vestigen. Een aantal administratieve hervormingen moet dit eenvoudiger maken (eenvormige formulieren, enig loket, elektronische contactpunten,…). Het uitoefenen van een dienstverlenende activiteit mag slechts aan een voorafgaande toelating onderworpen worden indien hiertoe dwingende redenen van algemeen belang zijn. Een aantal voorwaarden wordt uitdrukkelijk verboden. Zo is het verboden te eisen dat de dienstverlener financiële waarborgen ter beschikking stelt in het land zelf waar de dienst wordt uitgeoefend. Het is ook verboden te eisen dat de eigenaars of personeelsleden in dat land gevestigd zijn. De combinatie van deze twee verboden zal het voor de plaatselijke gebruiker of overheid niet gemakkelijk maken tegen de dienstverlener op te treden wanneer er problemen ontstaan!
Andere voorwaarden zijn niet principieel verboden, maar er zal wel gekeken worden of ze voor dienstverleners die zich in de betrokken lidstaat willen vestigen geen onredelijke hinderpaal vormen. Elke lidstaat moet hierover rapporten opstellen. De Europese Commissie stelt aan het Europees Parlement en aan de Raad voor wat er op basis van deze rapporten moet gebeuren. De Europese Commissie gaf zichzelf deze rol in de versie van de richtlijn die zij in tweede lezing voorlegde aan het Europees Parlement. Hiertegen rees heel wat protest, maar er kwam enkel een formele verklaring van Commissaris Mc.Creevy dat de Commissie van deze bevoegdheid geen misbruik zal maken, wat al even geloofwaardig is als een verklaring van Bush dat het hem in Irak om de vrede te doen is.
Regels betreffende diensten van algemeen economisch belang die betrekking hebben op de specifieke zending van deze diensten zijn van het voorgaande wel uitgesloten.
Dit alles geldt echter enkel voor reeds bestaande regels. Nieuwe regels die men wil invoeren nadat de dienstenrichtlijn van kracht is geworden moeten zonder meer aan de Europese Commissie worden voorgelegd, die soeverein beslist of deze regels een onredelijke hinderpaal vormen voor het vrije dienstenverkeer, ook als deze regels betrekking hebben op de specifieke zending van diensten van algemeen economisch belang.
Beginsel van het land van oorsprong
De tweede groep regels slaat op diensten die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, door een dienstverlener die in de andere lidstaat gevestigd blijft. In dit verband ontstond de discussie over het land van oorsprong: is op deze grensoverschrijdende diensten de wetgeving van toepassing van het land van oorsprong, dit is het land waar de dienstverlener gevestigd is, dan wel de wetgeving van het land waar de dienst geleverd wordt.
Het principe van het land van oorsprong is uit de richtlijn verdwenen. Het is echter vervangen door een principe dat op hetzelfde neerkomt: dienstverleners gevestigd in een andere lidstaat mogen niet gehinderd worden door regels van de lidstaat waar de dienst wordt geleverd, behalve indien deze gewettigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang in verband met openbare orde en veiligheid, volksgezondheid of milieu. Deze uitzonderingen spreken vanzelf.
Een reeks andere dwingende redenen van algemeen belang, die in de loop der jaren aanvaard waren in de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie, zijn in de tekst echter niet opgenomen. Het lijstje is zeer lang: doelstellingen van sociale politiek, bescherming van de consumenten, bescherming van de werknemers, dierenwelzijn, het financieel evenwicht van de sociale zekerheid, strijd tegen fraude en oneerlijke concurrentie, de bescherming van schuldeisers, een goede beheer van justitie, de veiligheid op de weg, de bescherming van de intellectuele eigendom, doelstellingen van de culturele politiek, de bescherming van het pluralisme in de samenleving, het waarborgen van een hoogwaardig onderwijssysteem, de bescherming van het nationaal historisch en artistiek patrimonium,… Van al deze thema’s heeft het Europees Hof van Justitie op een of ander ogenblik erkend dat het dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen om regels uit te vaardigen alhoewel ze het vrij verkeer van diensten bemoeilijken. Zij werden niet opgenomen in de dienstenrichtlijn waar het grensoverschrijdende diensten betreft, en dit niet ten gevolge van een vergetelheid, maar nadat verschillende amendementen om de lijst uit te breiden in eerste lezing in het Europees Parlement werden verworpen.
De tekst die de Europese Commissie in tweede lezing heeft voorgelegd komt er nu op neer dat het principe van het land van oorsprong wordt gehandhaafd zonder het bij naam te noemen.
Verder somt de tekst ook in dit hoofdstuk uitdrukkelijk een aantal voorwaarden op die niet mogen worden opgelegd aan dienstverleners gevestigd in het buitenland. Het komt er op neer dat elke regel verboden wordt die een controle mogelijk maakt door de overheid van de lidstaat waar de activiteit wordt uitgeoefend: het verboden te eisen dat de dienstverlener een minimale vestiging heeft in het land waar de dienst wordt geleverd; dat hij een toelating heeft in dit land of er ergens ingeschreven is; dat hij er beschikt over een bepaalde infrastructuur; dat hij een identiteitsbewijs heeft; of dat de dienst niet geleverd wordt als zelfstandige.
De richtlijn bepaalt wel uitdrukkelijk dat de arbeidsvoorwaarden van werknemers die de dienstverlenende activiteit uitvoeren die zijn van het land van uitvoering. De vraag is echter hoe dit gaat gecontroleerd worden: in de praktijk moet elke controle verlopen via de overheid van het land waar de dienstverlener gevestigd is. De Belgische overheid hangt dus af van de administraties van de 26 andere lidstaten om alle buitenlandse dienstverleners op haar grondgebied te controleren. Dit is niet alleen praktisch zeer moeilijk, maar de vraag is ook of de andere lidstaten dat gaan willen doen. Verschillende lidstaten beschouwen hun zwakke sociale en andere regels immers als een concurrentievoordeel, en voor de Europese autoriteiten past dit naadloos in het plan de Europese samenleving te ‘moderniseren’.
Enkele dienstverlenende activiteit zijn wel specifiek van dit hoofdstuk uitgesloten: de post, de levering van elektriciteit, gas en water, en de behandeling van afval.
De richtlijn verbiedt verder elk verbod op publiciteit zoals dat in ons land bijvoorbeeld bestaat voor advocaten. Vrije beroepen uit andere lidstaten kunnen dus binnenkort zonder enige schroom in ons land reclame maken.
De richtlijn bevat tenslotte maatregelen om de potentiële gevaren van de regels die ze zelf voorschrijft op te vangen, maar de passages ter zake lezen als belachelijke fictie. Probeer u maar voor te stellen hoe de inwoners uit één van de lidstaten kunnen beschermd worden tegen de potentiële fouten of misbruiken van architecten uit 26 andere lidstaten: de regels die het beroep beheersen, de organisatie van de beroepsorden, de financiële waarborgen enzovoort zijn geregeld en georganiseerd in het land van oorsprong, en om deze te kennen en te doen toepassen is men afhankelijk van de goodwill van de respectieve overheden. Men kan enkel hopen dat het gezond verstand van de gebruiker in dit geval een laatste dam opwerkt tegen deze neoliberale onzin. Maar zal hij kunnen weerstaan aan dumpingprijzen gestoeld op lagere sociale normen?
Wat nu?
De richtlijn werd in tweede lezing door het Europees Parlement zonder verdere discussie goedgekeurd. Toch leert de stemming dat niet iedereen onverdeeld gelukkig was met deze gang van zaken. Zo stemde de sociaal-democratie verdeeld.
De rapporteur Evelyne Gebhardt, een Duitse sociaal-democrate, liet haar laatste bezwaren vallen nadat Europees Commissaris Mc.Creevy in een mondelinge verklaring enkele ‘waarborgen’ had gegeven. Maar in de stemming bleken niet al haar fractiegenoten overtuigd, bijvoorbeeld over een amendement van de linkse fractie EVL/NGL dat voorstelde de richtlijn in zijn geheel te verwerpen. We noteren dat Anne Van Lancker (Spa) tegen dit amendement stemde, maar Mia De Vits onthield zich. Amendement nr. 14 van dezelfde linkse fractie, dat voorstelde meer sociale diensten aan de richtlijn te ontrekken kreeg niet de meerderheid van de Europese sociaal-democraten achter zich, maar wel Van Lancker en De Vits. Nog een ander amendement wilde het ‘land van bestemmingsbeginsel’ invoeren als alternatief voor het ‘land van oorsprongbeginsel’: de sociaal-democraten stemden tegen, inbegrepen Van Lancker en De Vits. Begrijpe wie kan!
Opvallend was de quasi volledige afwezigheid van mobilisaties. Hoe dit anders te verklaren dan door de politieke oriëntatie van de grote sociale organisaties, en dan vooral de vakbonden, die de eerdere mobilisaties tegen de Bolkesteinrichtlijn droegen. Zoals gewoonlijk moet hier vooral het Europees Vakverbond (EVV) met de vinger worden gewezen, terwijl de Belgisch vakbonden zich tot het einde toe tegen de richtlijn zijn blijven uitspreken.
Vanuit verschillende hoeken wordt nu aangedrongen op een Europese richtlijn over de diensten van algemeen (economisch) belang, om deze diensten af te schermen tegen de rond zich heen grijpende marktwerking. Verschillende voorstellen liggen op tafel: van het Europees Vakverbond, van de denktank Celsig, van de sociaal-democratische fractie in het Europees parlement… Helaas gaat geen enkele van deze voorstellen zover de logica om te keren, waarbij het algemeen belang boven de marktwerking staat. Alle voorstellen die tot nog toe op tafel liggen formuleren de werking van de openbare diensten naadloos aansluitend op een op concurrentiekracht gerichte economische ontwikkeling.
Overigens lijkt de idee van een Europese richtlijn over diensten van algemeen belang voorlopig van tafel, want in het laatste rapport terzake voor het Europees Parlement, van de hand van Bernhard Rapkay, wordt de idee naar de prullenmand verwezen. In de praktijk gaat alle aandacht nu gaan naar de implementatie van de dienstenrichtlijn, en naar de komende regelgeving in verband met gezondheidszorg en sociale diensten. Dat betekent dat we willens nillens gevangen blijven in defensieve gevechten, waarbij we enkel kunnen hopen de liberaliseringsgolf af te remmen. Maar als we deze gevechten systematisch organiseren rond de tegenstelling tussen het algemeen belang en de werking van de markt kunnen we niet alleen punctuele defensieve overwinningen boeken, maar ook het zaad zaaien voor echte alternatieven.
(Uitpers, nr. 83, 8ste jg., februari 2007)
