Het 28 punten tellende vredesplan voor Oekraïne dat de Verenigde Staten in overleg met Rusland heeft opgesteld, zal zeker geen schoonheidsprijs krijgen. Het kwam tot stand zonder Oekraïense inbreng, en er staan contradicties en fouten in. Maar het biedt wel perspectief op een diplomatiek einde aan een gruwelijke oorlog die al vele honderdduizenden slachtoffers heeft gemaakt. Er zitten ook heel wat elementen in die de basis kunnen leggen voor een nieuwe veiligheidsarchitectuur in Europa, zodat de kans op een open confrontatie tussen de NAVO/EU en Rusland drastisch kan worden ingeperkt.
Niettemin regende het onmiddellijk na de bekendmaking van het vredesplan door de Trump-regering, overwegend negatieve en verontwaardigde reacties in Europa. De Britse krant ‘The Guardian’ sprak van een “nachtmerrie” en van een “capitulatie” voor Oekraïne – een sentiment dat door tal van westerse media en politieke leiders werd gedeeld. Toen enkele dagen later bekend raakte dat het plan is geschreven met grote Russische input, zorgde dat voor extra verontwaardiging. Ter herinnering: het contrast met de eerder genuanceerde en zelfs positieve reacties op het VS-plan voor Gaza enkele weken eerder, is groot, hoewel er qua inhoud veel meer argumenten waren om dat als een “nachtmerrie” te omschrijven. Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk keurden dat koloniale Gazaplan samen met drie andere Europese landen zelfs goed in een resolutie in de VN-Veiligheidsraad. Het kwam nochtans ook tot stand zonder enige Palestijnse inbreng en met input van Israël. Maatregelen om de agressieve koloniale expansiepolitiek van Israël in de bezette gebieden af te remmen ontbreken bovendien volledig en het Palestijns zelfbeschikkingsrecht wordt in alle opzichten met de voeten getreden in het Gaza-plan.
Voor het vredesplan over Oekraïne loopt het zo’n vaart niet. Oekraïne kan rekenen op de Europese bondgenoten om het 28-puntenplan bij te sturen, wat ook gebeurt.
Europa zette zichzelf buitenspel
Europa voelde zich gepasseerd bij de totstandkoming van het 28-puntenplan. “Het was vanaf het begin duidelijk, zoals we herhaaldelijk hebben gezegd, dat er geen overeenkomst mocht worden gesloten over de hoofden van de Europeanen en Oekraïners heen”, zo verwoordde de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Johann Waldephul het voor een radiozender in zijn land. Maar de ‘Europese uitsluiting’ hebben de Europeanen vooral aan zichzelf te danken. Brussel blijft wat de oorlog in Oekraïne betreft al meer dan drie jaar onveranderd inzetten op een combinatie van uitgebreide economische sancties tegen Moskou en militaire steun aan Kiev, zonder ernstig initiatief voor een diplomatieke strategie. Er rustte van bij het begin van de Russische invasie een taboe op onderhandelingen met Moskou. Europa zette zich op die manier zelf buitenspel.
De dag na de voorstelling van 28-puntenplan werd het op een bijeenkomst van de Europese ministers van Buitenlandse Zaken besproken en de inhoud ervan afgewezen. De Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheid, Kaja Kallas, verklaarde na afloop kort maar onomwonden dat het Europese actieplan tweevoudig blijft: Rusland verzwakken en Oekraïne steunen. Daarmee gaf ze meteen ook toe wat binnen de EU en de NAVO anders altijd wordt ontkend (zoals te lezen valt op deze door de EU opgerichte site ter bestrijding van desinformatie), namelijk dat Europa via Oekraïne in oorlog is met Rusland.
Vervolgens herhaalde Kallas het Europese mantra: “De sancties treffen Rusland hard, en er komen er nog meer aan”. De impliciete boodschap is dat militaire en economische druk Rusland op de knieën zullen dwingen en dat de diplomatieke deur bijgevolg dicht blijft. Het is een strategie die al meer dan drie jaar haar falen heeft bewezen en Oekraïne alleen maar in een nadeligere onderhandelingspositie heeft gebracht.
De Europese Unie blijft de realiteit ontkennen en die is: Oekraïne staat er niet goed voor. Het verliest meer en meer terrein, de bevolking is oorlogsmoe en aan het front zijn de soldaten uitgeput en onderbemand. Jongeren vluchten op steeds grotere schaal het land uit om te ontsnappen aan de dienstplicht, die geldt vanaf 25 jaar. En de legitimiteit van de regering die al onder druk stond, komt verder in het gedrang als gevolg van een grote corruptiezaak.
Europees tegenvoorstel of is het sabotage?
Naarmate de dagen na de voorstelling van het 28-puntenplan verstreken, verzachtte de toon in Europa, hoogstwaarschijnlijk ook om niet de toorn van het Witte Huis op te wekken. Mits de nodige aanpassingen kon het de basis vormen van een vredesregeling, zo viel te horen in Europese en Oekraïense middens.
De drie belangrijkste Europese machten, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk, namen het initiatief tot een tegenvoorstel, waarin het plan op een aantal punten grondig bijgeschaafd zou worden. Na de aanvankelijk categoriek negatieve Europese reacties zorgt dat voor de nodige verwarring over de Europese intenties. Zijn de voorgestelde aanpassingen effectief bedoeld om een betere deal te bekomen, of om het vredesplan te doen mislukken?
Oekraïne draagt nog de desastreuze gevolgen van de afwijzing van het 17 pagina’s tellende ontwerp van vredesplan dat eind maart 2022 onder auspiciën van Turkije in Istanboel werd onderhandeld. Naar verluidt stonden Rusland en Oekraïne toen dicht bij een akkoord. Dat was echter niet naar de zin van Washington en Londen. De toenmalige Britse premier Boris Johnson reisde naar Kiev om Oekraïne ervan te overtuigen de onderhandelingstafel te verlaten en met westerse steun voor een volledige militaire overwinning te gaan. Een gemiste kans. De omstandigheden voor een deal waren toen nochtans gunstiger voor Oekraïne dan nu. Een akkoord had honderdduizenden mensenlevens kunnen redden.
Dat het 28 punten tellende vredesplan een volledige knieval of een capitulatie zou zijn, strookt niet met de werkelijkheid. Maar het klopt wel dat Kiev, gezien de nadelige machtsverhoudingen op het terrein, niet de luxe heeft om verregaande eisen te stellen -hoe rechtvaardig die ook zijn- op straffe van een nog onrechtvaardigere uitkomst via militaire weg.
In het licht van die machtsverhoudingen, zitten er wel degelijk Russische concessies in het plan. Zo aanvaardt Rusland dat Oekraïne lid kan worden van de Europese Unie. In afwachting, zo stipuleert het plan, kan Oekraïne op korte termijn bevoorrechte EU-markttoegang krijgen. Dat lijkt evident en zou een soeverein recht moeten zijn. Maar het is wel een opmerkelijk ander uitgangspunt in vergelijking met meer dan tien jaar geleden. De discussie over een douane-unie met Rusland dan wel een associatieovereenkomst met de Europese Unie lag immers aan de basis van de Maidan-opstand in 2014, die het begin inluidde van de oorlog in Oekraïne. Dat betekent dat Rusland er zich inmiddels bij heeft neergelegd dat Oekraïne zich politiek en economisch op het Westen zal oriënteren.
In ruil zou Oekraïne volgens het plan dan wel moeten verzaken aan lidmaatschap van de NAVO. Vanuit Russisch perspectief is dat niet onlogisch. De NAVO is een machtig militair bondgenootschap en een historische en zelfverklaarde tegenstander van Moskou, wat veel wantrouwen opwekt. Daartegenover staat dan weer dat Oekraïne volgens het VS-vredesplan “betrouwbare veiligheidsgaranties” zou krijgen en dat Rusland wettelijk vastlegt dat het een “beleid van non-agressie tegenover Europa en Oekraïne” zal voeren.
Hoewel ze weten dat dit voor Rusland een uiterst gevoelige kwestie is, willen de Europese machten toch een prominentere rol voor de NAVO in het vredesplan. Het mogelijke lidmaatschap van Oekraïne vormde nochtans een zeer belangrijke motivatie voor de Russische invasie. De passage in het 28-puntenplan die bepaalt dat Oekraïne grondwettelijk vastlegt dat het geen NAVO-lid kan worden, krijgt in het Europese tegenvoorstel een omfloerste formulering die de deur openlaat voor toekomstig NAVO-lidmaatschap: “De toetreding van Oekraïne tot de NAVO hangt af van consensus onder de NAVO-leden, die er niet is.” Het is zo goed als zeker dat dit een rode lijn is voor Moskou. Zeker in combinatie met een andere open deur voor de NAVO in het Europese tegenvoorstel, namelijk de mogelijkheid dat er in vredestijd, op niet permanente basis, NAVO-troepen in Oekraïne gestationeerd kunnen worden. (In het Europese voorstel wordt dit op een verdoezelde manier als volgt geformuleerd: “De NAVO stemt ermee in om in vredestijd geen troepen onder haar bevel permanent in Oekraïne te stationeren”. Het VS-plan stelt echter onomwonden dat de NAVO ermee instemt dat het geen troepen in Oekraïne zal stationeren. De bepaling dat de NAVO niet verder zal uitbreiden (in Russische optiek kan dat alleen maar naar het oosten, richting Rusland dus), wordt in het Europese tegenvoorstel geschrapt, evenals -eigenaardig genoeg- de zinsnede dat van Rusland verwacht wordt dat het geen buurlanden zal aanvallen.
Tijdens de onderhandelingen in Istanboel van 2022 eiste Rusland nog een reductie van de Oekraïense troepenmacht tot 80.000, wat volgens militaire specialisten veruit onvoldoende zou zijn om het land te verdedigen. In het 28 puntenplan is er sprake van 600.000 troepen, wat meer dan het dubbele is dan wat Oekraïne in 2022 zelf als voorstel op tafel legde. Het Europees tegenvoorstel trekt dat cijfer nog verder op naar 800.000 troepen. De vraag is waarom? Het troepenaantal van de Franse, Duitse en Britse legers samen ligt ongeveer rond de 600.000 – een aantal dat Oekraïne in vredestijd onmogelijk budgettair kan dragen. Het is een voorbeeld van hoe Europa een vredesinitiatief lijkt te willen ondermijnen. Tegelijk maken de Europeanen duidelijk dat Oekraïne een soort van gemilitariseerde bufferstaat moet worden. Volgens EU-Commissievoorzitster Ursula von der Leyen mogen aan Oekraïne geen (militaire) beperkingen opgelegd worden die het land kwetsbaar kunnen maken voor een toekomstige aanval “en zo de Europese veiligheid zouden ondermijnen”. Afgaande op dergelijke verklaringen lijkt het erop dat Oekraïne zou moeten evolueren naar een soort van zwaar gemilitariseerde bufferstaat van de Europese Unie.
Een andere Russische toegeving is dat 100 miljard dollar aan bevroren Russische tegoeden geïnvesteerd zullen worden in inspanningen van de VS voor de heropbouw van Oekraïne. De VS zal 50% van de winsten daarvan opstrijken, zo bepaalt het plan, wat natuurlijk -en jammer genoeg- een platte transactionele manier van politiek bedrijven is, typisch voor de VS onder Trump. ‘Europa’ zou eveneens 100 miljard dollar moeten inleggen voor de reconstructie. Dat laatste schoot zwaar in het verkeerde keelgat van de Europese leiders. In het Europese tegenvoorstel wordt de hele passage hierover vervangen door: “Oekraïne zal volledig worden herbouwd en financieel worden gecompenseerd, onder meer door middel van de Russische staatsactiva die bevroren blijven totdat Rusland de schade aan Oekraïne heeft vergoed”. Uit de formulering kan niet duidelijk worden afgeleid of dat betekent dat Rusland volledig dan wel gedeeltelijk de Oekraïense schade moet vergoeden. Volgens een in februari uitgebrachte gemeenschappelijke studie van de VN, de Wereldbank, de Europese Commissie en de Oekraïense regering, is er over de komende tien jaar 506 miljard euro nodig voor de wederopbouw en het herstel van Oekraïne.
Russische annexaties
De moeilijkste punten in het plan gaan begrijpelijkerwijs over territorium. Het VS-plan opent met het principe dat de Oekraïense soevereiniteit zal worden erkend. Dat zou een belangrijke koerswijziging betekenen tegenover het oorspronkelijke Russische streven om van Oekraïne een vazalstaat te maken. In het VS-voorstel zullen de Krim en de Donbass (bestaande uit de Oekraïense provincies Luhansk en Donetsk) “de facto worden erkend als Russisch”. Het gevolg is dat Oekraïne zou moeten vertrekken uit die delen van Luhansk en Donetsk (ongeveer 14% van het grondgebied van beide provincies) dat het nog controleert, waarna dat restgebied een “gedemilitariseerde bufferzone” zou worden, “internationaal erkend als territorium dat tot de Russische federatie behoort”. Dat laatste illustreert de slordigheid van het VS-plan, omdat er voor het wel door Rusland bezette gedeelte sprake is van ‘slechts’ een “de facto” erkenning, in plaats van een internationale erkenning.
In de Oekraïense provincies Cherson en Zaporizja, geldt de frontlijn als de grens waarachter erkenning als Russisch gebied eveneens “de facto” is. Op dat punt bindt Rusland in op zijn maximalistische doelstelling om deze beide provincies volledig onder Russische soevereiniteit te plaatsen. Rusland legitimeert zijn aanspraken op de bezette gebieden vanuit historische referenties naar ‘Novorossija’ ten tijde van tsaristisch Rusland, en vanuit de positieve uitslag van de illegale referenda die het in september 2022 organiseerde in de bezette delen van Oekraïne. Hoewel daar een significante Russische meerderheid woont (minderheid in Oekraïne), zijn de territoriale claims van Moskou duidelijk in strijd met het internationaal recht.
Het Europese tegenvoorstel schrapt die ‘de facto’ Russische erkenningen en stelt alleen dat Oekraïne er zich toe verbindt zijn bezette soevereine grondgebied niet met militaire middelen terug te winnen. De onderhandelingen over territoriale ruil zouden dan moeten beginnen vanaf de ‘contactlijn’ (de feitelijke frontlijn of grens tussen de gebieden gecontroleerd door de twee strijdende partijen). Voor beide landen geldt natuurlijk dat de verovering en/of de verdediging van de betrokken gebieden gepaard ging met grote menselijke offers. Geen van beide partijen zal dus geneigd zijn om territoriaal veel in te binden.
Toen EU-Commissievoorzitster Ursula von der Leyen naar Genève trok om mee te onderhandelen over het Europese tegenvoorstel met VS-minister van Buitenlandse Zaken Marco Rubio, Trumps gezant Witkoff en Daniel Driscoll, staatssecretaris onder de VS-minister van Oorlog, verklaarde ze dat grenzen “niet via geweld kunnen veranderd worden”. Dat is een principe conform het internationaal recht. Maar het zal onhaalbaar zijn om dat principe na te leven, of het nu aan de onderhandelingstafel is of op het terrein. Bovendien is er een Europees precedent met de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo (2008), dat zich na een oorlog en militaire interventie van de NAVO afscheurde van Servië. Hoewel Servië weigert deze nieuwe grens te erkennen, doen de meeste EU-lidstaten dat wel, ook al is die grens er met geweld gekomen.
Nieuwe veiligheidsarchitectuur voor Europa?
Belangrijk aan het VS-Russische voorstel is dat het ook een aantal afspraken probeert te maken over de relaties tussen Rusland, de NAVO en de Europese Unie. Er zou een alomvattend non-agressieakkoord worden gesloten tussen Rusland, Oekraïne en Europa, dat alle ‘ambiguïteiten’ van de laatste 30 jaar onder handen zou moeten nemen. Ook is er sprake van een dialoog tussen Rusland en de NAVO over de aanpak van alle veiligheidskwesties. Dat moet de condities creëren voor de-escalatie, en kan kansen bieden voor “samenwerking en een toekomstige economische ontwikkeling”.
Verder is er sprake van “de verlenging van nucleaire ontwapeningsakkoorden, met inbegrip van START I (sic)”. (In plaats van START I, dat afliep in 2009, bedoelen de opstellers van de tekst wellicht NEW Start, het verdrag dat beperkingen oplegt aan ballistische kernwapens en in februari dreigt af te lopen).
Deze bepalingen lijken nogal sterk op de uitgangspunten voor een nieuwe Europese veiligheidsarchitectuur, naar analogie van de Slotakte van Helsinki in de jaren 1970. Dergelijke initiatieven zijn broodnodig om te vermijden dat de Europese militarisering en militaristische oorlogslogica verder uit de hand loopt. Bovendien kan een vergelijk over Oekraïne en een toenadering met Rusland ertoe leiden dat er terug ontwapend wordt, en dat de absurd hoge norm voor militaire uitgaven die de NAVO deze zomer heeft goedgekeurd (5% van het BBP), kan worden teruggeschroefd, zodat ze de andere overheidsbudgetten niet kannibaliseert.
Het vredesplan -hoe klungelig het ook lijkt opgesteld- en het Europese tegenvoorstel lijken alvast veel pendeldiplomatie te veroorzaken. En dat proces is belangrijk. Oekraïne lijkt luidens de jongste berichten in te stemmen met het vredesplan, maar dat zal inmiddels een ander plan geworden zijn dan dat waar Rusland volgens eerdere berichten mee akkoord ging. Maar dat er onderhandeld wordt, is alvast een noodzakelijke eerste stap en op zich al goed nieuws. Het zou daarom een strategische fout zijn om de plannen die op tafel komen meteen af te schieten of ze met onhaalbare voorstellen uit te hollen. De tijd voor vrede is rijp. Beide partijen hebben er alle belang bij om deze kostelijke oorlog te stoppen. Er is geen alternatief, want de militaire verhoudingen op het terrein zijn niet in het voordeel van Oekraïne. Doorvechten betekent nog meer terreinverlies en bloedvergieten, en kan in het ergste geval leiden tot de ineenstorting van de Oekraïense legermacht aan het front.
