Een nieuwe NAVO, een nieuwe wereldorde?

Een nieuw NAVO-debat

In 2002 besloten de lidstaten dat de NAVO niet enkel kon optreden op het eigen grondgebied maar kon ingrijpen waar ook ter wereld. Onze veiligheid wordt globaal beïnvloed, dus moest de NAVO globaal kunnen ingrijpen.

Amper vier jaar later willen de VS met de NAVO een stap verder gaan. Beleidsmakers hebben de krijtlijnen voor een nieuw NAVO-debat getrokken:

Een: Als onze veiligheid globaal beïnvloed wordt, waarom zou men dan zijn partners of het NAVO-lidmaatschap beperken tot de Europese regio? Waarom vragen we Japan of Australië niet om toe te treden tot de NAVO? Met deze landen wordt nu al samengewerkt in Afghanistan, Irak en elders. Waarom zouden we die samenwerking niet verder uitbouwen en structureren?

Twee: Tot nu toe draagt elk land zelf de kosten voor zijn troepen als het die inzet bij een NAVO-operatie. Er is slechts een beperkte hoeveelheid gemeenschappelijk gefinancierd. Is het niet beter om militaire operaties helemaal gemeenschappelijk te financieren ongeacht of een land troepen levert of niet?

Drie: Momenteel worden voorstellen met consensus genomen en kan één land een NAVO-besluit tegenhouden. Is het niet werkbaarder om over te gaan tot een ‘constructieve onthouding’ zodat er in de praktijk kan gewerkt worden met een meerderheidsbesluitvorming?

Vier: Met het terrorisme als haar nieuwe vijand wijzigt het werkterrein van de NAVO. Moet de NAVO ook geen plek krijgen in het binnenlandse beleid tegen terrorisme?

Als we de verschillende voorstellen naast elkaar leggen, zijn ze een frontale aanval op de Verenigde Naties en op de EU. De NAVO wil ontwikkelen van een Europese-Amerikaanse militaire alliantie tot een globale collectieve veiligheidsorganisatie. Een soort ‘Verenigde Naties van de willing’, waarbij de eigenlijke Verenigde Naties gemarginaliseerd worden.

Wat betekent dit voor de landen die géén deel uitmaken van deze militaire alliantie en potentieel als veiligheidsprobleem gedefinieerd worden? Voor hen vormen deze ontwikkelingen een bedreiging waar tegenover zij een militair antwoord zullen trachten te stellen. Het resultaat is een verdere wapenwedloop en militarisering van de internationale betrekkingen.

De stelling dat bedreigingen globaal zijn, zou wel eens een self-fulfilling prophecy kunnen worden.

Na 11 september 2001 beschouwden de VS de NAVO als onbruikbaar. Ze vormden de ‘coalition of the willing’ en namen de unilaterale beslissing om Irak aan te vallen en te bezetten. Achteraf leerden de VS de beperkingen van deze benadering kennen. De oorlog kost handenvol geld, het Amerikaanse leger geraakt overbelast en de VS geraken internationaal geïsoleerd. De tweede ambtstermijn van Bush staat in het teken van de samenwerking. De Amerikaanse NAVO-ambassadeur Nuland stelde op 7 december 2005 in Le Monde dat de les van de Irak-discussie is dat de NAVO de plaats is waar alle problemen die onze toekomstige veiligheid raken bediscussieerd moeten worden. Ze geeft daarbij als voorbeelden het Midden-Oosten, Irak, Iran maar ook China en Noord-Korea. De Duitse Kanselier Merkel steunt volop dit voorstel(1), evenals Nederland.

Aznar, voormalig Spaans eerste minister, gaat in zijn rapport “NATO: An Alliance for Freedom”(2) verder. Hij stelt voor om Israël lid te laten worden en banden aan te gaan met andere landen die actief zijn in de strijd tegen terrorisme. Als voorbeelden noemt hij Colombia en India. Deze ideeën staan nog niet op de officiële NAVO-agenda, maar geven wel aan waar hardcore atlantisten van dromen.

Navo-secretaris Generaal De Hoop-Scheffer stelde op de veiligheidsconferentie in München in 2006: “We need to ensure that we have the closest possible partnership with those countries that can, and are willing to, help defend our shared values. To my mind, that means also building closer links with other likeminded nations beyond Europe – nations such as Australia, New Zealand, South Korea or Japan. NATO is not a global policeman, but we have increasingly global partnerships.“(3) (We moeten zorgen dat we de dichtst mogelijke samenwerking hebben met die landen die kunnen en willen helpen onze gemeenschappelijke waarden te verdedigen. Naar mijn mening betekent dit ook nauwere banden aangaan met andere gelijkgezinde naties buiten Europa – naties zoals Australië, Nieuw-Zeeland, Zuid-Korea of Japan. De NAVO is geen globale politieman maar we hebben steeds meer globale samenwerkingsverbanden.)

Dit voorstel voor verdergaande banden zou in januari al besproken zijn binnen de NAVO(4). De Amerikaanse NAVO-ambassadeur Nuland zou de vorming van een permanent panel met deze landen voorgesteld hebben.

De contacten met de genoemde landen zijn volop bezig. Nieuw-Zeeland en Australië ondertekenden de afgelopen maanden een overeenkomst met de NAVO over de uitwisseling van geclassificeerde informatie. Een kleine technische stap om de militaire samenwerking te vergemakkelijken maar met de vermelding dat het de bedoeling is om verdergaande banden te smeden.

De ministers van buitenlandse zaken van Zuid-Korea en Japan bezochten in december en januari de NAVO.

Toch is deze stap niet zo evident. Partnerschappen met Japan en Australië geven de NAVO plots een rol in de Pacific en veranderen ingrijpend onze verhouding met China. Lid worden betekent dat de collectieve verdedigingsgarantie wordt uitgebreid tot landen in de Pacific. Het maakt de NAVO tot een wereldwijde militaire alliantie. Een conflict in de Pacific trekt dan automatisch Europa mee in het conflict. WO I heeft laten zien hoe door militaire ondersteuningsverdragen, een lokaal conflict kan uitgroeien tot een wereldoorlog. In de VS is in militaire kringen regelmatig te horen dat het volgende grote conflict met China zal zijn. Willen we daar persé bij zijn?

Tot nu toe hebben we één globale collectieve veiligheidsorganisatie, de Verenigde Naties. Veiligheidsproblemen worden besproken in de Veiligheidsraad.

Wanneer over veiligheidsproblemen eerst tot een consensus gekomen wordt binnen een ‘globale NAVO’, dan is de discussie in de Veiligheidsraad gereduceerd tot een pro forma oefening waarbij een NAVO-besluit of -operatie gelegitimeerd wordt. Als Rusland en China tegenpruttelen wordt de verleiding wel heel groot om als NAVO alleen op te treden.

In de praktijk wordt dan de NAVO dé globale collectieve veiligheidsorganisatie met een militaire poot. Maar de belangrijkste politieke tegenstellingen worden buiten de organisatie gelegd.

Wat zal de reactie zijn van die landen die niet behoren tot de ‘willing’ of de ‘chosen’? Hoe is het om niet tot het ‘juiste’ kamp te behoren? Zij worden geconfronteerd met een globale militaire alliantie die hen tot veiligheidsprobleem kan bestempelen. Zij gaan zich willen verdedigen. Vermoedelijk resultaat is een verdergaande wapenwedloop en militarisering van de internationale verhoudingen.

Een tweede voorstel in het debat rond een nieuwe NAVO gaat over de gemeenschappelijke financiering. Momenteel draagt elk land zelf de kosten voor zijn troepen als het die inzet bij een NAVO-operatie. Er is een beperkte hoeveelheid gemeenschappelijk gefinancierde infrastructuur, zoals de AWACS-vliegtuigen of de opslagbunkers van Amerikaanse kernwapens in Europa. NAVO-secretaris Generaal De Hoop-Scheffer(5), de Amerikaanse NAVO-ambassadeur Nuland(6) en de militaire opperbevelhebber van de NAVO Jones(7) stellen dat deze manier van financieren drempels opwerpt voor deelname aan operaties. Met gemeenschappelijke financiering zouden kleinere landen gemakkelijker aan operaties kunnen deelnemen. De Hoop-Scheffer stelt voor om meer gemeenschappelijke infrastructuur uit te bouwen bv. op het vlak van strategisch luchttransport(8) en om de inzet van de NATO Response Force, althans in aanvang, gemeenschappelijk te financieren.

De vraag is wie hier beter van wordt. Dit voorstel lijkt vooral bedoeld om een deel van de Amerikaanse defensiefactuur richting Europa te verschuiven. De operaties in Irak en Afghanistan kosten de VS handenvol geld. Tijdens de Irak-oorlog in 1991 werd de factuur voor een groot deel betaald door Saoedi-Arabië, Japan en andere landen. Unilateraal optreden wordt echter niet zo moedwillig door anderen gefinancierd. Dergelijke operaties en het daarop volgende, langdurige verblijf als ‘vredesoperatie’ bij de NAVO onderbrengen en gemeenschappelijk laten financieren, haalt de druk van het Amerikaanse budget. Ook de genoemde infrastructuur zoals het strategisch luchttransport is momenteel vooral een Amerikaanse zaak.

Dergelijke financiering doet landen de controle over hun defensiebudget verliezen. Wie geen zin heeft om te voldoen aan de Amerikaanse vraag om meer aan defensie te besteden, krijgt dan de rekening via de gemeenschappelijke NAVO-factuur gepresenteerd.

Een derde voorstel in het debat rond een nieuwe NAVO wil de besluitvorming wijzigen. Vandaag worden besluiten binnen de NAVO met consensus genomen. Bijgevolg kan één land een NAVO-besluit tegenhouden. Voorstellen doen de ronde om een ‘constructieve onthouding’ mogelijk te maken of om meerderheidsbesluitvorming in te voeren. Gekoppeld aan het voorstel tot meer gemeenschappelijke financiering kan dit ertoe leiden dat een land mee moet betalen aan een langdurige militaire operatie waartegen het gekant was. Misschien is de tijd dat België zal betalen voor een oorlog waar we niet achterstaan, ergens in de Pacific, niet meer zo ver af.

Met het terrorisme als haar nieuwe vijand, wijzigt het werkterrein van de NAVO. Aznar, voormalig Spaans eerste minister, doet in zijn rapport “NATO: An Alliance for Freedom”(9) enkele verregaande voorstellen. Hij pleit voor een integratie van het terrorismebeleid in de NAVO. De NAVO moet een homeland security rol krijgen. Hij wil de oprichting van een NAVO-raad met de ministers van binnenlandse zaken en een ‘counter-terrorism command’.

Momenteel is het antiterrorismebeleid en de justitiële samenwerking vooral een zaak van de EU. Door het oprichten van een NAVO-raad van ministers van binnenlandse zaken, zouden de VS een belangrijke speler worden in het Europese justitiebeleid.

Het tweede voorstel, een counter-terrorism command, geeft een grotere rol aan de militairen in het binnenlandse antiterrorismebeleid. Het heeft als missie te zorgen voor gemeenschappelijke concepten en doctrines, aanbevelingen met betrekking tot aan te kopen materiaal enz. voor antiterrorisme opdrachten van het leger.

Beleidsmakers hebben de neiging om de NAVO of militairen tout court een plek te geven in het binnenlandse beleid tegen terrorisme. NAVO AWACS-vliegtuigen worden ingezet ter bescherming van topontmoetingen en sportmanifestaties zoals de Olympische Spelen.

Willen wij dit? De VS benaderen terrorisme als een militair probleem. Tot nu toe benaderen de Europeanen dit eerder als een justitieel en politioneel probleem. Een gemeenschappelijke lijn hiervoor ontwikkelen zal een overname van een meer militaire visie betekenen. Dit creëert problemen voor de democratische controle. Deze borrelen nu al op bij het toelaten van buitenlandse politiediensten op elkaars grondgebied of de politionele informatie-uitwisseling. Dat het nog erger kan, bewijst het afluisterschandaal in Griekenland. Tijdens de Olympische Spelen werden de mobiele telefoons van meer dan honderd mensen afgeluisterd, gaande van de eerste minister en andere regeringsleden tot leden van actiegroepen. Een onderdeel van de beveiligingsoperatie?

De NAVO praat al lang over ’transformatie’. In feite is het debat al bezig sinds het einde van de Koude Oorlog. Geleidelijk eigende de NAVO zich een interventionistische rol in een steeds groter gebied toe. De aanslagen van 11 september 2001 kunnen als startpunt van het huidige transformatiedebat gezien worden. De VS beschouwde de NAVO als een logge en onbruikbare alliantie: weinig geschikte militaire vermogens en trage besluitvorming.

Vanuit de National Defense University borrelden de Amerikaanse antwoorden op het militaire probleem op en werd het concept van een ‘NATO Response Force’ naar voren geschoven. Amerikaans minister van Defensie Rumsfeld schudde dit op de NAVO-top van Praag in november 2002 uit zijn mouw. De NATO Responce Force is de nieuwe snelle interventiemacht van de NAVO. Tezamen met een hervorming van de hoofdkwartieren en het Capabilities Initiative, waarbij men tracht de tekorten te verhelpen op vlak van militair materieel om globaal te kunnen ingrijpen, vormt dit het eerste luik van de huidige transformatieagenda. De NATO Responce Force is in volle ontwikkeling, de hervorming van de hoofdkwartieren werd doorgevoerd. Het Capabilities Initiative heeft minder succes.

Dit transformatieluik is louter militair. De onderliggende politieke vraag, wat zijn de doelstellingen van de NAVO, blijft onaangeroerd. De NAVO heeft geen duidelijke vijand waar tegenover een bepaalde strategie kan gesteld worden die vervolgens de planningsprocessen stuurt. Zonder duidelijke strategie kunnen de militairen hun werk niet doen en daarom moet politiek besloten worden wat de rol van de NAVO is. Deze Comprehensive Political Guidance had er tegen eind 2005 moeten liggen, maar deze timing heeft men niet gehaald.

Uiteindelijk gooide de Duitse kanselier Schröder de knuppel in het hoenderhok. Op de Münchense veiligheidsconferentie in 2005 stelde hij dat de NAVO “niet langer de belangrijkste plek” was “waar de transatlantische partners discussiëren en hun strategieën coördineren”. Schröder werd fel bekritiseerd door de meer atlantistische politieke geesten. Het werd duidelijk dat het politieke debat over de NAVO onvermijdelijk was. De slotverklaring van de top van regeringsleiders op 22 februari 2005 sloot dan ook af met “We are committed to strengthening NATO’s role as a forum for strategic and political consultation and coordination among Allies, while reaffirming its place as the essential forum for security consultation between Europe and North America.”

Deze politieke discussie vormt het volgende luik van de transformatiediscussie binnen de NAVO

De timing van deze discussie kreeg ondertussen vorm. De eerste besluiten worden getrokken op de top van regeringsleiders in Riga in november 2006. De discussie wordt afgesloten op een volgende top van regeringsleiders in de lente van 2008. Nog net binnen de ambtstermijn van VS-president Bush.

(Uitpers, nr. 73, 7de jg., maart 2006)