Stel, met Trump weet je nooit, maar stel dus dat Joe Biden de nieuwe president van de VS wordt en dat hij, zoals beloofd, de relaties met Iran wil verbeteren en terugkeert naar de nucleaire deal die in 2015 met de Iraniërs werd afgesloten.
Hoe moet dat dan? Slaakt iedereen dan een zucht van opluchting? Europa waarschijnlijk wel, net zoals Rusland en China. Maar Israël, Saoedi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten? En de Iraniërs zelf? Gaan die staan applaudisseren? Misschien is terugkeren naar hoe het was vóór Trump eenvoudiger gezegd dan gedaan.
Tijdens de vier jaar die Trump in het Witte Huis verbleef zijn de relaties met Europa, laat ons zeggen, behoorlijk afgekoeld. Daar zijn talrijke kwesties voor verantwoordelijk maar het Iraanse dossier is een van de belangrijkste, zo niet de meest belangrijke.
Donald Trump had het aangekondigd tijdens de verkiezingscampagne voor het Amerikaanse presidentschap van 2016 en, conform zijn belofte van toen, heeft hij op zijn minst daarover woord gehouden. Stukje bij beetje heeft hij de broze dialoog en samenwerking met Teheran teniet gedaan.
Het houvast was de nucleaire overeenkomst, het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) dat zijn voorganger Barack Obama samen met de andere landen van de P5+1-groep in 2015 had afgesloten. Met Trump’s campagne van ‘maximale druk’ tegen Teheran werd de deelname aan het JCPOA opgezegd en werden steeds hardere sancties ingevoerd om het ‘Iraanse gedrag te veranderen’ . Staatssecretaris Mike Pompeo legde in zijn eerste openbare toespraak over de Iran-strategie van de Trump-regering voor de Heritage Foundation, een reactionaire Amerikaanse think-tank, uit dat er ‘twaalf basisvereisten’ waren waar de VS verandering wilden zien.
De belangrijkste vier zijn: strengere maatregelen in verband met het nucleaire programma, in het bijzonder wat betreft uraniumverrijking; stopzetten van zijn ballistische raketprogramma; stoppen met activiteiten buiten haar grenzen; een einde maken van de steun aan milities en bewegingen die door de VS als terroristische organisaties worden beschouwd, zoals de Libanese Hezbollah.
Het Europese standpunt
Voor de Europese Unie, en met name de E3 (Frankrijk, Duitsland, Verenigd Koninkrijk) was het moeilijk om een evenwicht te vinden. Ze wilden de transatlantische relaties niet verder schaden maar anderzijds ook hun autonomie en soevereiniteit beschermen. Europese landen en bedrijven hadden grote plannen voor economische samenwerking met Iran opgesteld na de ondertekening van de JCPOA maar de herinvoering van secundaire sancties van de VS zou die veelbelovende relaties met Iran tot bijna nul herleiden.
Het Europese doel was om het JCPOA te behouden, of in ieder geval te voorkomen dat het definitief getorpedeerd werd. Het JCPOA is voor Europa, hoewel sterk gereduceerd qua inhoud, de hoeksteen voor een dialoog met Iran. De afgelopen jaren, en zeker in de afgelopen weken, heeft de EU getracht een einde te maken aan de pogingen van de VS om de overeenkomst definitief tot zinken te brengen door het wapenembargo te verlengen en de sancties te bedwingen.
Het is niet dat de EU zich geen zorgen maakt over het Iraanse raketprogramma, het gevaar van een nieuwe nucleaire proliferatie en de sterke Iraanse invloed in Jemen, Syrië. Irak en Libanon maar de methodiek om resultaten te bereiken is compleet anders. Diplomatie versus brute kracht.
Wat zijn de mogelijke scenario’s na de Amerikaanse verkiezingen?
Na de presidentsverkiezingen in november kan er veel veranderen. Als Joe Biden wint is hij bereid om terug te keren naar de JCPOA. Tenminste “als Iran ook terugkeert om volledig te voldoen aan de overeenkomst”.
Biden heeft in feite zijn voornemen te kennen gegeven om terug aan te sluiten bij het JCPOA en de diplomatieke actie voort te zetten om de overeenkomst te versterken en uit te breiden. Dit betekent concreet dat het JCPOA wordt gebruikt als uitgangspunt om te proberen onderhandelen over andere kwesties waar de VS zich zorgen over maken: het raketprogramma, de steun voor milities en organisaties als Hezbollah, de mensenrechten… De verbintenis van Biden is gebaseerd op een bijna consensus onder de Democratische deskundigen buitenlands beleid en de leden van het Congres dat het weglopen van het JCPOA een vergissing was.
Maar misschien is teruggaan naar de status quo ante eenvoudiger gezegd dan gedaan. De meeste Democraten, zelfs de conservatieve en de tegenstanders van de oorspronkelijke overeenstemming, zullen Biden waarschijnlijk het voordeel van de twijfel gunnen. Voor de meeste Democraten is de overeenkomst een centraal stuk van Obama’s erfenis op het gebied van buitenlands beleid en Obama is nog steeds een zeer populaire voormalige president. De steun van het volgende Amerikaanse Congres zal sowieso afhangen van hoe de verhoudingen tussen Democraten en Republikeinen er liggen na de verkiezingen.
De internationale reacties
Europa zal zeer waarschijnlijk positief reageren maar over Israël en de Golfstaten, in het bijzonder Saoedi-Arabië en de Arabische Emiraten, de lokale bondgenoten van de VS en de belangrijkste aanhangers van Trump’s beleid van ‘maximale druk’ moeten we niet twijfelen. Die zullen er niet blij mee zijn.
Israël
Benyamin Netanyahu is misschien nog aan de macht in 2021 – hij heeft momenteel te kampen met hevige protesten tegen zijn Covid-19 beleid en ontmoet zware tegenstand in de Knesset. Netanyahu is een uitgesproken tegenstander van de nucleaire diplomatie en een aanhanger van Trump’s politiek van ‘maximale druk’ tegen Iran. Volgens hem moet elke overeenkomst met Teheran leiden tot nul procent uraniumverrijking binnen Iran maar er moet ook een einde komen aan de Iraanse steun voor proxygroepen in het Midden-Oosten, vooral in Libanon en Syrië. Zo openlijk als hij Trump benaderde zal hij dat bij Biden niet doen. Ook zal hij Biden niet uitdagen, zoals hij dat bij Obama in 2015 deed toen hij rechtstreeks naar het Congres stapte en er een toespraak hield om de nucleaire overeenkomst af te branden. Bij Biden zal hij trachten discreter invloed uit te oefenen op het VS-beleid. Het meningsverschil tussen de VS en Israël over Iran zal vervelend zijn, maar het zal niet het element zijn dat een terugkeer van de VS naar de JCPOA zal tegenhouden.
De Golfstaten
De grootste angst van de Golfstaten, met name Saoedi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten over nieuwe gesprekken met Iran is dat de VS de sancties zullen opheffen voor concessies op het gebied van kernenergie zonder rekening te houden met hun bezorgdheid over Iran’s steun aan zijn proxies.
De Verenigde Arabische Emiraten (VAE) hebben de zaken het afgelopen jaar pragmatischer aangepakt dan Saoedi-Arabië. De VAE hebben begin 2016 (in tegenstelling tot Saoedi-Arabië, Bahrein en Soedan) de relaties met Iran niet volledig verbroken, alleen verlaagd. Zo hebben zij bijvoorbeeld hun ambassade in Teheran opengehouden en zijn ze Iraanse toeristen blijven verwelkomen. De Verenigde Arabische Emiraten bestaan eigenlijk uit 7 emiraten waarvan Abu Dhabi en Dubai de belangrijkste zijn. De president is sinds 2004 Khalifa bin Zayed Al Nahayan, de emir van Abu Dhabi, de vicepresident en premier is sinds 2006 Mohammed bin Rasjid Al Maktoem, de emir van Dubai.
Hoewel het Abu Dhabi is dat het buitenlands beleid van de VAE bepaalt, matigen de bekommernissen van Dubai en de andere noordelijker gelegen emiraten toch enigszins het beleid van de VAE ten opzichte van Iran. Dubai heeft historisch sterke economische en culturele banden met Teheran die duidelijk anders zijn dan die van Abu Dhabi. Dubai bekijkt zijn relaties met Iran meer vanuit commercieel dan vanuit politiek oogpunt. Abu Dhabi eerder door een veiligheidsbril. Deze fundamentele verschillen bemoeilijken de relaties tussen de VAE en Iran. Dubai en Abu Dhabi kijken heel anders aan tegen de aan Iran opgelegde sancties. Dubai lijdt financieel onder de ‘maximale druk’-campagne van de VS tegen Teheran terwijl Abu Dhabi ze krachtig steunt.
De VAE, begonnen het afgelopen jaar onderhandelingen met Iran in het kielzog van stijgende spanningen, inclusief aanvallen op scheepvaartbelangen en Saoedische oliefaciliteiten, en zullen elk diplomatiek initiatief verwelkomen, zolang zij geloven dat hun belangen daarbij ook worden gediend. Zij geven er waarschijnlijk de voorkeur aan eventuele bezwaren privé te uiten, waardoor er meer ruimte ontstaat voor dialoog.
De positie van Iran
De jaren van ‘maximale druk’ hebben er in Iran toe geleid dat de regering van Rouhani, die de JCPOA mede onderhandelde en ondertekende, een groot verlies aan politieke geloofwaardigheid heeft moeten incasseren. De meer radicale kringen die nauw verbonden zijn met de militaristische vleugel van de Islamitische Republiek hebben van hun kant aan invloed gewonnen. De uitslag van de parlementsverkiezingen in februari 2020 zijn sprekend. Ze wonnen 221 van de 290 zetels, waardoor ze hun verkozenen in het parlement meer dan verdubbelden – in 2016 behaalden ze slechts 83 verkozenen. Of ze gemakkelijk afstand zullen doen van de hefboomwerking die ze hebben opgebouwd tijdens de twee jaren van ‘maximale druk’ is twijfelachtig.
Teheran heeft de afgelopen maanden wel vaak herhaald dat het bereid is om volledig terug te keren naar het JCPOA (en dus om de nucleaire activiteiten die na 2019 werden ondernomen stop te zetten). De voorwaarde echter is dat de VS de sancties opschort. Of dat echter voldoende is om Iran terug aan tafel te krijgen moet nog blijken. Tijdens een kabinetsmeeting voegde Rouhani er immers nog enkele voorwaarden aan toe: hun excuses aanbieden aan Iraniërs en de schade die ze hebben aangericht aan Iran goedmaken. Voor de Verenigde Staten zal dat moeilijk te slikken zijn, zo geen brug te ver.
Een stappenplan
De hoop op een volledige terugkeer naar het JCPOA en een dialoog met Teheran is ondanks de officiële Iraanse retoriek die herhaalt dat het geen verschil maakt of het nu Biden of Trump is die de nieuwe president wordt, zal enkel binnen de mogelijkheden liggen als Biden wint.
Het eerste belangrijkste doel van de VS en van Europa is hetzelfde. De nucleaire activiteiten van Teheran weer binnen de reeks bepalingen van het JCPOA brengen. Dat kan alleen via kleinere stappen. Een eerste kleine stap die zonder veel moeite kan gezet worden is het opheffen van het inreisverbod voor moslims. Zonder daarbij specifiek te worden zal dat ook gelden voor Iraniërs. Biden heeft trouwens al gezegd dat hij die stap zal zetten op Dag 1. Een tweede stap kan humanitair van aard zijn door direct de sanctie in die zin aan te passen dat medicijnen en andere hulpmiddelen nodig voor de bestrijding van het coronavirus zonder hindernissen tot bij de Iraniërs geraken.
Moeilijker en haast onmogelijk. De spanningen in de nasleep van de moord op Qassem Soleimani, de commandant van de Al-Quds Force van de Islamitische Revolutionaire Garde in januari 2020, proberen te deëscaleren. Iran of proxies van Iran zouden hun aanvallen op olie-infrastructuur en schepen in de Golf en op Amerikaanse troepen in Irak moeten stoppen. Ondertussen zouden de Verenigde Staten hun retoriek veranderen, niet meer dreigen met militaire acties tegen Iran, hun operaties tegen Iran of proxies van Iran stopzetten. Maar wat dan met de aanwezigheid van Amerikaanse troepen in Syrië en Irak (waar ze in principe voor het einde van het jaar uit het land zijn vertrokken maar wel nog in het Koerdisch deel van het land zullen bivakkeren). Bij zulke afspraken zouden de regionale partners moeten betrokken worden maar in hoeverre die daaraan zullen (en willen) meewerken is nog maar de vraag. Denk daarbij aan Israël, Saoedi-Arabië, de Houthi’s… om nog maar te zwijgen over IS, Al-Qaida en andere jihadistische terreurorganisaties.
Een valabele stap om de onderhandelingen terug op gang te brengen kan eventueel op dezelfde manier gezet worden als bij de JCPOA zelf. Eerst een voorafgaande tussentijdse overeenkomst (JPOA) om van daaruit volledig terug bij de JCPOA te belanden Een startpunt zou het Macron-plan van 2019 kunnen zijn. Dat voorzag in een gedeeltelijke opheffing van sancties in ruil voor het stopzetten van de hervatting van nucleaire activiteiten.
De tijd dringt echter. In juni 2021 gaan de presidentsverkiezingen in Iran door. Het resultaat daarvan zal zeer sterk afhangen van de economische situatie waarin het land zich op die datum zal bevinden.
Elke andere grotere overeenkomst, een JCPOA 2.0, zal (zeer) veel meer tijd kosten. Het wederzijds vertrouwen zal moeten worden hersteld – de reputatie van de VS als een land dat zijn verplichtingen niet nakomt zal in zowel Teheran als bij de Europese bondgenoten niet snel vervagen.
Zekerheid bieden over de veiligheid, idealiter door een regionaal initiatief te beginnen dat non-proliferatie als pijler heeft, dat grenzen stelt aan militaire arsenalen van alle landen in de regio en dat principes van niet-inmenging in de interne aangelegenheden van anderen landen, is een verre droom. Om dat te bereiken is het noodzakelijk dat niet alleen de oorspronkelijke ondertekenaars van de JCPOA (China, Duitsland, Frankrijk, Iran, Rusland, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk erbij betrokken zijn, maar ook de Golflanden, Irak, Israël, Jemen, Syrië, Turkije…
Op dit moment is het moeilijk zich voor te stellen dat bijvoorbeeld Iraanse en Israëlische delegaties rechtstreeks over deze zaken zouden praten. Beginnen met bescheiden doelstellingen en langzaam opbouwen is dan ook de boodschap.
