Goede ideeën, een nieuw sociaal paradigma en een neoliberale achtergrond
Voor pleitbezorgers van sociale bescherming was de COVID-19-crisis een godsgeschenk. Het werd glashelder dat er lacunes waren in de toegang tot de gezondheidszorg, lacunes in de inkomensbescherming en een verband met milieubeleid zoals de behoefte aan betere huisvesting, schone lucht en drinkwater. De huidige koopkrachtcrisis is alleen maar een bevestiging.
Terwijl de westerse verzorgingsstaten tijdens het neoliberale offensief onder vuur lagen, bestaat er vandaag bijna een consensus over de dringende noodzaak om mensen beter te beschermen ten behoeve van de markteconomie. Het is eens te meer een bevestiging van Claus Offe’s theorie over de tegenstrijdigheden van de verzorgingsstaat. Het kapitalisme wil hem niet, maar heeft hem nodig. Wat vandaag gebeurt, is de herordening en herinrichting van ‘nieuwe’ verzorgingsstaten. Ik heb er in het verleden uitgebreid over geschreven (hier, hier en hier).
De nieuwe bijna-consensus is zeer goed nieuws, maar laat ook enkele zorgwekkende trends zien. Na het uitgesproken neoliberale voorzitterschap van Manuel Barroso bij de Europese Commissie werden onder voorzitter Juncker verschillende positieve stappen gezet die nu ook door de Commissie Von der Leyen worden voortgezet. Denk aan de Europese pijler van sociale rechten in 2017, in 2021 gevolgd door een actieplan. De Europese Unie nam ook een aanbeveling aan over de toegang tot sociale bescherming, een richtlijn over de bevordering van wettelijke minimumlonen en een aanbeveling over adequate minimuminkomens. De Commissie heeft ook een ambitieus voorstel gedaan om de arbeidsomstandigheden bij platformwerk te verbeteren.
2024 is het jaar van de volgende Europese verkiezingen. In de eerste helft van het jaar wordt België voorzitter van de Raad van Ministers. En we hebben een Frank Vandenbroucke, minister van sociale zaken, die zich altijd sterk heeft ingezet voor een ‘sociaal Europa’. Het is een uitstekende gelegenheid om de stand van zaken en de mogelijke toekomst onder de loep te nemen.
De Groep op hoog niveau
De Europese Commissie heeft een groep van academici op hoog niveau ingesteld om na te denken over de “toekomst van de sociale bescherming”, onder voorzitterschap van een voormalig lid van de Commissie, Ana Diamantopoulo. De groep heeft in januari 2023 haar verslag uitgebracht.
Het beschrijft vier megatrends die onvermijdelijk van invloed zullen zijn op de verdere ontwikkeling van de verzorgingsstaten: de demografische veranderingen, waaronder een langere levensduur en lagere geboortecijfers, veranderingen in gezinsstructuren en migratie. De arbeidswereld verandert drastisch met meer werkgelegenheid in kwaliteitsbanen maar verslechterende omstandigheden voor kwetsbare groepen. De digitalisering kan op middellange termijn tot banenverlies leiden, maar op lange termijn tot een netto werkgelegenheidsgroei. Ten slotte zijn er de klimaatverandering en de groene transitie, die tot dusver niet hebben geleid tot een alomvattende sociale beleidsreactie. Het verslag bevat ook enkele interessante beschouwingen over de financiering van sociale bescherming.
Vier elementen van dit verslag verdienen meer aandacht.
Allereerst is dit verslag een zeer felle verdediging van een “moderne verzorgingsstaat” met sociale zekerheid, een bredere sociale bescherming (onderwijs, levenslang leren, huisvesting …) en nog een pleidooi voor “sociale investeringen”.
Het doel van sociale bescherming wordt zeer duidelijk geformuleerd: het gaat erom pro-actief te zorgen voor het welzijn en de welvaart van mensen. Zij moet daarom verder gaan dan de materiële omstandigheden en het vermogen bevorderen om persoonlijke aspiraties te vervullen. De moderne verzorgingsstaat is van cruciaal belang om de economische productiviteit te ondersteunen, een sterke buffer tegen economische schokken te bieden en te investeren in “springplanken” die mensen helpen bij kritieke veranderingen in de levensloop.
Het is een bevestiging van het nieuwe sociale paradigma, voorbij het oude “garanderen van de levensstandaard” en het nieuwere “werk lonend maken”. Het combineert de ondergeschiktheid van sociaal beleid aan economische behoeften met een zachtere “capability” benadering à la A.K. Sen.
Een tweede element is de herhaalde aandacht voor sociale investeringen. Wat de auteurs duidelijk willen maken is dat een levensloopperspectief een dubbel dividend kan opleveren: het vermindert de toekomstige uitgaven voor inkomensbescherming en vergroot de belastinggrondslag. Sociale investeringen worden noodzakelijk door de vergrijzing van de bevolking. Wanneer er goede voorzieningen zijn voor levenslang leren, investeringen in jongeren en voorzieningen voor langdurige zorg, zullen er minder problemen zijn met de verhoging van de pensioenleeftijd en zullen er minder mensen zijn met een ontoereikend inkomen. Kortom, het is een kwestie van langetermijnplanning van sociaal beleid.
Deze sociale investeringen maken deel uit van het bredere perspectief van de sociale bescherming en vormen een aanvulling op de sociale zekerheid. Volgens het verslag blijft de inkomensbescherming van cruciaal belang, maar mensen moeten in staat zijn om met risico’s om te gaan.
Het derde element zijn de pensioenen. De EU-bevolking vergrijst en zal tegen 2050 naar verwachting 75 miljoen mensen tellen. De grootste netto overheidsoverdrachten in de EU gaan naar 80-plussers, in pensioenen en langdurige zorg. De boodschap hier is niet positief. Als mensen tot hun 70ste economisch actief willen blijven, moeten hun gezondheid en levensverwachting verder verbeteren, aldus het verslag. Op dit moment zijn de pensioenen niet hoog genoeg.
In het verslag wordt wel gewezen op het belang van omslagstelsels, aangezien particulier gefinancierde regelingen te lijden hebben onder beursschommelingen en meestal hogere administratiekosten hebben.
Ten slotte, en meer positief, wordt in het verslag gewezen op de noodzakelijke zoektocht naar nieuwe inkomstenbronnen. De structuur van de financiën van de verzorgingsstaat is in de EU relatief stabiel geweest en na een dalend aandeel van arbeid in het BBP van 1970 tot 2000 is dit nu weer tamelijk stabiel. De rol van de belastingen is toegenomen, terwijl de bijdragen van de sociale partners afnemen.
In het verslag worden verschillende mogelijkheden genoemd om meer belastingen te heffen, zoals het verminderen van belastingvoordelen, meer progressiviteit, belastingen op kapitaal, vermogen en buitensporig hoge winst. De ‘race naar de bottom’ moet worden gestopt en multinationals moeten hun eerlijke deel van de belastingen betalen. In 2024 zal de Europese Commissie naar verwachting een nieuw voorstel doen voor een belasting op financiële transacties. Meer in het algemeen moet de EU meer bevoegdheden krijgen om deze zaken aan te pakken. Ook moet het stabiliteits- en groeipact zodanig worden gewijzigd dat sociale uitgaven niet als kosten, maar als overheidsinvesteringen worden beschouwd.
Europees neoliberalisme
Dit verslag is niet meer dan een voorstel waarmee de Europese Commissie al dan niet rekening kan houden. Het geeft een vrij positieve benadering van de toekomst, hoewel op veel punten kritiek kan worden geleverd.
Het bevestigt een specifieke Europese benadering van sociale beschermingen die licht verschilt van het mondiale discours dat voornamelijk door de Wereldbank wordt gepromoot. Dit betekent niet dat alle neoliberaal geïnspireerde elementen verdwenen zijn. Wanneer een stelsel van sociale bescherming wordt voorgesteld waarin alle werknemers worden gedekt door een unitair bijdragestelsel met algemene belasting om het gat van de lage arbeidsintensiteit op te vullen, komt het dicht in de buurt van de anti-armoedebenadering van de Wereldbank, die de basisinkomensbescherming omvat en alles daarboven overlaat aan particuliere verzekeringsstelsels.
Ten tweede wordt de belangrijke rol van collectieve onderhandelingen onderstreept, hoewel er steeds minder werknemers onder vallen en de bescherming van de arbeidsvoorwaarden steeds minder wordt. Dit kan worden gebruikt om de rol van de sociale partners verder terug te dringen. De sociale dialoog kan worden bevorderd, maar dat is iets heel anders. Anderzijds wordt in de richtlijn inzake minimumlonen collectieve onderhandelingen sterk bevorderd en zelfs verplicht gesteld in landen waar de dekking te laag is. Grote omzichtigheid zal ook nodig zijn als het gaat om flexibiliteit. Er wordt gesteld dat de huidige economie die vereist maar dat de positie van kwetsbare groepen moet worden versterkt. Het verslag roept ook op om opnieuw na te denken over de vervaagde “flexicuriteit”.
Ten derde zal de aandacht voor sociale investeringen nauwlettend moeten worden gevolgd, aangezien de kans op misbruik groot is. De auteurs benadrukken wel dat het gezien moet worden als een aanvulling op inkomensbescherming, maar juist die inkomensbescherming ligt onder vuur. Meer en meer worden individuele gezinnen verantwoordelijk gemaakt voor de zorg.
Ten vierde heeft de nieuwe herstel- en veerkrachtfaciliteit (HVF) 150 miljard euro voor sociale en gezondheidsuitgaven. Uit een eerste en gedeeltelijke analyse van de programma’s door het Observatoire social européen blijkt dat de nadruk niet langer ligt op het verminderen van de sociale uitgaven, maar op het verbreden van de belastinggrondslag van de beroepsbevolking. Bovendien staan sociale investeringen centraal met een focus op de draagkracht van de verzorgingsstaten.
Een ander element, ook in het kader van de HVF, is de grotere rol van de Europese Commissie bij het toezicht op de nationale programma’s. De conditionaliteit is versterkt, landen krijgen geld voor acties in plaats van voor beloftes. Hun plannen moeten concreet zijn en aan een specifiek doel beantwoorden. Om toegang te krijgen tot de middelen zullen de lidstaten moeten aantonen hoe de plannen van de landspecifieke aanbevelingen worden aangepakt.
Dit is meer dan gewoon voorwaardelijkheid. Het betekent dat de Europese Commissie meer invloed krijgt op het sociaal beleid van landen, zonder verdragswijziging en zonder dat zij verdragsbevoegdheden heeft. Dit kan positief zijn voor landen die niet bereid zijn hun sociale beschermingssystemen verder te ontwikkelen, maar negatiever voor landen die een goed ontwikkelde bescherming hebben. De middelen zijn hoe dan ook beperkt en een te sterke focus op de investeringskant kan de inkomensbescherming, die in alle gevallen de beste buffer tegen armoede blijft, in gevaar brengen.
In zijn analyse van de sociale beleidsinitiatieven van de Europese Unie van vorig jaar wijst de Observatoire social ook op de reeds lang besproken eis om een “procedure voor sociale onevenwichtigheden” op te nemen in het “Europees semester” van het stabiliteits- en groeipact. Dit zou zeker tot een beter evenwicht leiden, maar anderzijds de ondergeschiktheid van het sociaal beleid aan de economische governance versterken.
Al met al mag men stellen dat met de nieuwe bijna-consensus over de noodzaak van sociale bescherming, de toekomst er niet al te somber uitziet. Maar men moet beseffen dat dit een andere “sociale bescherming” is dan die van het verleden. Het is juist dat de Europese Commissie haar werkterrein verbreedt, met delen van het arbeidsrecht en nieuwe beleidsmaatregelen die “sociale investeringen” worden genoemd. De openbare diensten blijven echter onbesproken, dat wil zeggen dat ze onder het interne marktbeleid blijven vallen met de onvermijdelijke liberalisering en later privatisering. Ook bij het lezen en herlezen van alle verschillende documenten kan men zich niet aan de indruk onttrekken dat de nadruk op werk ligt. Mensen zullen meer en langer moeten werken, alle vrouwen moeten toetreden tot de arbeidsmarkt, de belastinggrondslag van de beroepsbevolking zal moeten worden versterkt … Met andere woorden, ook al wordt in het verslag over de toekomst van de sociale bescherming gesproken over nieuwe belastingen, het lijkt erop dat het de werknemers zijn die de middelen eerst zullen moeten verschaffen.
De Observatoire social ziet een “window of opportunity” met de interpretatie die de Commissie geeft aan de nieuwe “open strategische autonomie”. Dit nieuwe concept is nog niet operationeel gemaakt, maar wordt opgevat als “het verminderen van de afhankelijkheid van anderen voor zaken die we het meest nodig hebben, van kritieke materialen en technologieën, voedsel, infrastructuur, veiligheid en andere strategische gebieden”. Dit kan een versterking van de economische en sociale cohesie inhouden door een versterking van de sociale bescherming en van de verzorgingssstaten.
Conclusie
Hoewel het verslag van de Groep op hoog niveau over de toekomst van de sociale bescherming en de analyse van eerdere initiatieven in zekere mate positief uitvallen, is het ook duidelijk dat het aangekondigde nieuwe sociale paradigma wordt bevestigd en versterkt. Vernieuwende ideeën over hoe de sociale bescherming kan worden verbeterd met een nieuwe visie op werk en duurzaamheid zijn hier niet aan de orde.
De belangrijkste kenmerken zijn de ondergeschiktheid van het sociaal beleid aan het economisch bestuur en dus de herformulering van de doelstellingen. De openbare diensten blijven binnen het interne marktbeleid. Sociale investeringen worden geacht alle problemen van armoede en zorg op te lossen en gezinnen zullen meer risico’s zelf moeten opvangen. Nieuwe belastinginkomsten worden genoemd, maar zijn niet bedoeld om het groeiende ongelijkheidsprobleem aan te pakken. Daarom zal men de pogingen van sommige regeringen om de sociale bescherming te “nationaliseren”, dat wil zeggen uit handen te nemen van de sociale partners, op de voet moeten volgen.
Tot slot is er aandacht voor werk, werk en werk. Als we zien hoeveel sociaal protest er vandaag de dag is, in verschillende landen, lijkt het weinig waarschijnlijk dat de regeringen nog lang kunnen knabbelen aan de sociale bescherming. Mensen zijn niet langer bereid om langer te werken. Nationale regeringen die vaak veel conservatiever en/of neoliberaler zijn dan de Europese Commissie moeten beseffen dat de grens al is overschreden en de democratie in gevaar kan komen.
Want of we het nu hebben over klimaatverandering, over een veranderende demografische situatie, over digitalisering of over veranderende arbeidsmarkten, sociale bescherming is een mensenrecht en sociale rechtvaardigheid een voorwaarde voor vrede. Werk is een centrale waarde, maar ook het behoud van waardigheid is cruciaal. De Europese Unie neemt moedige en ambitieuze stappen om het “acquis” van het verleden in stand te houden, maar samen met de regeringen moet zij erop toezien dat mensen en samenlevingen in alle omstandigheden adequate bescherming blijven krijgen.
