De regionalisering van ontwikkelingssamenwerking

Het –nog goed te keuren- Lambermontakkoord hevelt de bevoegdheid voor sommige delen van ontwikkelingssamenwerking over van het federale parlement en de federale regering naar de gewesten en gemeenschappen. Dat moet gebeuren vanaf 2004 en in zoverre die delen betrekking hebben op de gemeenschaps- en gewestbevoegdheden, zo luidt de tekst.

Het is nu zaak om uit te maken of over minder dan drie jaar alleen de Vlaamse minister van ontwikkelingssamenwerking – dat is momenteel Bert Anciaux – samenwerking met landen uit het Zuiden kan opzetten, op het vlak van onderwijs, gezondheidszorg en bijvoorbeeld afvalverwerking – allemaal uitsluitend Vlaamse bevoegdheden – en of de federale minister of staatssecretaris – dat is nu Eddy Boutmans – die tegen die tijd af moet staan. Dat is de vraag. En of het dan over alle samenwerking gaat op de terreinen waarvoor Vlaanderen bevoegd is.

Om die knopen door te hakken is er een werkgroep opgericht. Die heeft tot eind volgend jaar de tijd. De senaatscommissie van Buitenlandse Zaken heeft daarover hoorzittingen georganiseerd en daarop heeft ze de ontwkkelingseconoom Robrecht Renard uitgenodigd, hoogleraar aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid van de Universiteit van Antwerpen. Die was niet mals voor de plannen van de regering.

ROBRECHT RENARD: Ik zie daar eigenlijk de voordelen niet van in. Ik denk dat de doelstellingen, zoals die ook door een aantal verdedigers van die hervorming worden naar voor geschoven, zijn: één, een kwalitatief hoogstaand ontwikkelingsbeleid, ten tweede voldoende financiële middelen, en ten derde een redelijke Vlaamse betrokkenheid. Ik denk dat de hervorming op geen enkel van die punten goed scoort. Gek genoeg ook niet op het laatste.

GUY POPPE: Laten we het rijtje één vóór één aflopen. Waarom zou de Vlaamse administratie niet in staat zijn om aan goede ontwikkelingssamenwerking te doen?

R. R.: Eén van de argumenten die men vaak hoort is: de Vlaamse administratie zou op dit moment wat beter gestructureerd zijn, zou meer autonomie hebben verworven, minder gepolitiseerd zijn. Dat is wel juist, denk ik. Daar tegenover staat dat het over een internationale materie gaat, waar men niet als geïsoleerde administratie dingen kan uitwerken, maar waar men moet werken met partnerlanden, hoe langer hoe meer ook in samenwerking met internationale organisaties en met andere landen.

G.P.: Ontwikkelingssamenwerking is steeds meer een multilaterale zaak, waar landen zelfs als groep optreden. Je hebt ook een aantal thema’s – schuldkwijtschelding, conflictpreventie, enz- die op een hoger niveau liggen dan het federale. Om die reden zegt u dus: je moet het niet gaan opdelen?

R.R.: Je hebt enerzijds het nadeel van de schaal. Ontwikkelingssamenwerking is een vrij ingewikkelde materie en vereist toch een minimumcapaciteit in de administratie om landen op te volgen, om bepaalde heel ingewikkelde dossiers, zoals het schuldendossier, op te volgen. België is al geen grote donor. Als men dat gaat verdelen – en ik denk dat men feitelijk nooit het federale kan afschaffen, zolang België bestaat – zit men met drie, of misschien wel vier, partners. Dan spreken we over een grootte die, voor de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking, vergelijkbaar is met de kleinste donorlanden, zoals Portugal of Luxemburg.

G.P.: En is het al gebleken in de praktijk dat samenwerking op dat kleinschalige niveau niet efficiënt is?

R.R.: Men moet daar voorzichtig in zijn. Ik denk dat de kleine donoren een nuttige bijdrage kunnen leveren, dat is evident. Luxemburg bijvoorbeeld kan nuttig werk doen. Maar dat is toch van een heel andere orde dan een middelgrote donor zoals België. Denk maar aan moeilijke dossiers zoals Centraal-Afrika, waar je alle registers moet bespelen. Enerzijds moet je financiële middelen ter beschikking stellen, technisch je dossiers kennen, maar je moet ook politiek kunnen wegen, je moet ook internationaal meespelen op de fora die daarvoor ter beschikking staan. En dat kan gewoon niet als regio, in een nationale context waar men landen erkent.

G.P.: Het is dus niet alleen een kwestie van kleinschaligheid, maar ook van coherentie met de rest van het buitenlandse beleid?

R.R.: Ja, dat zijn de twee punten die volgens mij samen maken dat je op niveau van de kwaliteit geen verbetering mag verwachten van een opsplitsing.

G.P.: Zou je aan zoiets kunnen denken als: een soort van eindverantwoordelijkheid behouden op het federale niveau?

R.R.: De vraag is of het mogelijk is om de eindverantwoordelijkheid te behouden op het federale niveau. En wat dan te laten behandelen door de regio’s? De technische uitwerking van de individuele projecten, vermoed ik dan. Dat is trouwens een beetje de onderliggende teneur: vermits de Vlaamse overheid bevoegd is in een aantal sectoren – en dat projecten ook in een specifieke sector zitten – moeten die sectoren dan maar de bevoegdheid krijgen om bepaalde projecten uit te voeren. Dat legt nogal sterk de nadruk op het niveau projecten. Welnu, de hele evolutie in de internationale samenwerking de laatste vijf jaar is dat men inziet dat projecten wel belangrijke elementen blijven, maar dat de kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking toch grotendeels bepaald wordt door wat er op een hoog niveau gebeurt.

G.P.: Ze spreken over ‘programma’s’ tegenwoordig. En die moeten dan in samenwerking met het betrokken land, in een soort van partnership, tot stand gebracht worden. Dus daar heb je het element: wegen op het beleid, samenspraak met de overheid van het betrokken land in het Zuiden.

R.R.: Samen met de andere donorlanden, of men dat nu betreurt of niet. België heeft daar nog altijd een stoel; Vlaanderen heeft daar geen stoel. En het is niet omdat je over een bepaalde budgettaire enveloppe beschikt dat je daar kunt meespreken. Er zijn een aantal internationale ngo’s die bovendien een veel grotere enveloppe op de tafel kunnen leggen van de internationale samenwerking dan Vlaanderen het ooit zal kunnen doen.

G.P.: Zo gaan bijvoorbeeld de westerse donoren allemaal samen rond de tafel zitten wanneer het over landhervorming in Zuid-Afrika gaat. Dat overstijgt het niveau van één land.

R.R.: Bovendien denk ik dat de uitvoering van projecten eigenlijk niet het grote probleem is. Wat ontbreekt is niet zozeer de technische kennis om goede landbouwprojecten, gezondheidsprojecten, onderwijsprojecten uit te voeren. Natuurlijk hebben wij daar wel wat competentie in de Vlaamse administratie, maar die kunnen we ook inhuren op dit moment. Veel van die competentie is ook internationaal, zit bij internationale instellingen of in het land zelf, bij universiteiten, bij internationale ngo’s. Wat vooral belangrijk is, op het niveau van bilaterale ontwikkeling, is een goede langetermijnvisie hebben en op de juiste manier mee onderhandelen in dat koor van internationale donoren.

G.P.: Maar zoals die vaardigheden nu ook ingehuurd worden, zou de Vlaamse overheid dat ook kunnen doen?

R.R.: Dat zou de Vlaamse overheid kunnen doen, maar de vraag is wat we winnen als we die bevoegdheid doorschuiven naar een lager niveau.

G.P.: Of we er voordeel bij halen? En of het Zuiden er voordeel bij haalt?

R.R.: Vanuit het standpunt van de ontvangende landen wordt het alleen maar veel ingewikkelder. Nu kan men ook zeggen: of je nou dertig donoren hebt, of vijfendertig, het zal niets uitmaken. Maar ik denk dat de coherentie, het overleg, hoe langer hoe meer worden benadrukt. En terecht. En daar hebben wij als België een belangrijke rol te spelen, met name in Centraal-Afrika en toch ook enkele andere landen, waar wij niet onbelangrijke donors zijn. Welnu, die rol gaan wij gewoon opgeven.

G.P.: Vlaanderen doet al aan ontwikkelingssamenwerking. In Zuid-Afrika bijvoorbeeld gebeurt er al aardig wat, het Vlaamse budget voor ontwikkelingssamenwerking daar is groter dan wat de federale regering besteedt aan ontwikkelingssamenwerking in dat land. Het gebeurt dus al.

R.R.: Ten eerste is het inderdaad zo dat de hervorming die nu ter tafel ligt geen bijkomende bevoegdheden geeft aan Vlaanderen. Vlaanderen heeft internationale verdragsbevoegdheid, kan dus bilaterale akkoorden sluiten en ontwikkelingssamenwerking opzetten, kan op vrijwillige basis multilaterale organisaties ondersteunen, kan Belgische ngo’s, Belgische universiteiten ondersteunen. Eigenlijk beschikt Vlaanderen over het hele gamma van instrumenten. Waar het om gaat, is het verbieden dat de federale overheid daar een coherent en belangrijk pakket aan ontwikkelingsamenwerking aanbiedt.

G.P.: En overdracht van middelen, natuurlijk, van geld.

R.R.: Waarbij het dan helemaal niet duidelijk is, in deze fase van de onderhandelingen, of de middelen die overgedragen worden, door Vlaanderen, Wallonië en Brussel moeten worden besteed aan ontwikkelingssamenwerking, dan wel of de gewesten helemaal autonoom gaan beslissen welk deel van hun totale middelen zij daaraan gaan besteden. Als het laatste het geval is – en ik vermoed dat dat zeker aan Franstalige kant één van de grote motieven is, namelijk geld vrijmaken voor andere sectoren, zeg maar onderwijs – dan zou het wel eens kunnen dat we gaan naar een vermindering van de totale inspanning zoals die momenteel op Belgisch niveau bestaat inzake ontwikkelingssamenwerking.

G.P.: Dus dat de eis van de PS, de Franstalige socialistische partij, die plotseling op tafel gekomen is vlak vóór de beleidsverklaring van premier Verhofstadt, helemaal niet is ingegeven door de bekommernis om de ontwikkelingssamenwerking te regionaliseren, maar gewoon om het geld naar de gewesten te versassen en daar andere dingen mee te doen?

R.R.: Zo begrijp ik dat. En dat lijkt toch een beetje bevestigd te worden door een aantal signalen van die kant. Het is ook helemaal niet duidelijk gemaakt in die onderhandelingen welke verdeelsleutel men zou hanteren onder die gewesten. Dat is een belangrijk politiek punt. En ook nu is daar reeds discussie over. Bijvoorbeeld: komen Vlaamse ngo’s, Vlaamse universiteiten, voldoende aan de bak op het federale vlak? Dat is een legitieme discussie. Het is heel gek dat de Vlaamse onderhandelaars dit als een grote overwinning beschouwen, dat ontwikkelingssamenwerking wordt overgeheveld, zonder dat er op enig moment onderhandeld is over verdeelsleutels. Want precies dat zou cruciaal lijken om te zien of dat nu voor Vlaamse ngo’s, Vlaamse universiteiten en de Vlaamse overheid een betere situatie wordt dan vroeger.

G.P.: Is deze evolutie, à la limite, niet onafwendbaar, steeds meer overhevelingen van bevoegdheden naar gewesten en gemeenschappen? Dit land gaat gewoon die kant op.

R.R.: Dat lijkt de Belgische logica. Het is toch wel heel boeiend om eens te vergelijken met een aantal andere landen, die toch ook federaal gestructureerd zijn. Geen enkel van die landen heeft in het domein van de ontwikkelingssamenwerking stappen gezet zoals België. Integendeel, men is daar bijzonder voorzichtig dat de betrokkenheid van lagere besturen goed gecoördineerd wordt en onder de eindverantwoordelijkheid blijft van de federale overheden. Dat is zo in Duitsland, in Spanje, wij zijn het enige land dat daarop een uitzondering lijkt te willen maken. En, heel typisch ook, we hebben dat niet doordacht. We hebben niet de opinie gevraagd van technici, we hebben dat niet gevraagd aan onze mensen in de administratie, we hebben het ook niet gevraagd aan de mensen binnen de ngo’s, in de academische wereld en andere specialisten. Wij hebben ook niet gevraagd internationaal wat de vóór- en nadelen zijn van verschillende vormen van bevoegdheidsverdeling.

G.P.: Een echt debat is er aan deze beslissing niet voorafgegaan.

R.R.: Er is geen technische discussie, er is geen technisch dossier om het politiek debat te inspireren. Dat is bijzonder betreurenswaardig. Hopelijk kan men dit een beetje rechttrekken met de fase die nu komt. Alhoewel ik vermoed dat als men zegt: er is al een politiek akkoord, nu moet men dat gaan invullen, het natuurlijk zeer moeilijk wordt om een aantal fundamentele vragen te stellen, met name: is dit wel een zinnige hervorming?

G.P.: Nog een vraag over dat politieke debat dat niet gevoed is vanuit de technische kant, bijvoorbeeld vanuit de administratie. Heeft dat ook niet te maken met het feit dat die administratie – vroeger ABOS, nu DGIS (Directoraat-Generaal voor Internationale Samenwerking) – zo inert is geworden door opeenvolgende hervormingen en nog lijdt aan de nasleep van de politieke verkaveling waarvan het vroeger deel uitmaakte? Dat die administratie niet in staat is om het debat te voeden en misschien ook niet in staat is om de ontwikkelingssamenwerking in goede banen te leiden?

R.R.: Ja, maar dat is een vicieuze cirkel in België. De laatste tien jaar heeft men vier à vijf hervormingen doorgevoerd van de ontwikkelingssamenwerking. Telkens met het argument dat de administratie slecht functioneerde, niet in staat was haar taak naar behoren te vervullen, leed onder politisering. En elke minister die dan ging hervormen stelde zijn hervorming voor als een depolitisering, als een professionalisering van de ontwikkelingssamenwerking. Ik denk integendeel dat het omfloerste verdere politiseringen zijn geweest. De opeenvolgende hervormingen, inclusief wat nu impliciet als hervorming ter tafel ligt, zijn vormen van politisering van wat toch eigenlijk een zeer technisch dossier is. Het is juist dat op dit moment de federale administratie, DGIS, nog altijd lijdt onder de serie hervormingen die niet verteerd zijn, dat heel wat van de mensen daar nutteloos zijn geworden en inderdaad niet actief deelnemen aan het debat. Hun opinie wordt overigens ook niet echt gevraagd. Maar dat is een vicieuze cirkel. Er zijn voldoende zeer bekwame mensen in de administratie. Mensen die in Brussel werken, maar ook mensen die op het terrein werken, die een zeer interessante internationale ervaring hebben, die men gewoon niet naar hun opinie vraagt.

G.P.: Maar pleit die diagnose – een stuk inertie van de federale administratie – er toch niet voor om dan maar het heft in handen te geven van die Vlaamse administratie, die kennelijk beter functioneert en verder af staat van de politiek, onafhankelijker is?

R.R.: Dan ontkent men de mogelijkheid om die federale administratie te hervormen. Het is overigens niet een kwestie van technische en administratieve regelingen in België. De hele problematiek speelt zich af op een hoger vlak Het is een kwestie van internationaal beleid, waarbij wij moeten op een kwalitatief hoogstaande, maar ook internationaal erkende manier, onze rol spelen in de ontwikkelingshulp. En dat wordt bijzonder moeilijk wanneer men dat toevertrouwt aan een regionale overheid die internationaal niet als zodanig erkend is.

G.P.: Een pleidooi voor de federale administratie als sleutelinstrument?

R.R.: Met misschien een duidelijker afspraak rond de verdeelsleutels. Ik denk dat in de huidige Belgische context het bijna onvermijdelijk is dat men die zaken politiek als probleemgebieden erkent. Men moet dat ook durven aanpakken, mits ook een betere betrekking van de Vlaamse, de Waalse en de Brusselse administratie in technische domeinen en waarin zij competentie zouden hebben. Waarom niet? Er is niets dat belet, in de huidige opstelling van de ontwikkelingssamenwerking, om dat allemaal te doen.

G.P.: De verdergaande regionalisering is niet nodig?

R.R.: Het brengt op die punten geen enkel voordeel bij. . .

(Uitpers, mei 2001)