De Europese leiders geraakten er op de laatste Europese top in Brussel niet uit. Ze bereikten geen overeenstemming over de Europese grondwet. Het militair-industrieel complex neemt echter het zekere voor het onzekere en zorgt ervoor dat belangrijke onderdelen van het militaire luik van de grondwet op rails worden gezet. Indien de Grondwet goedgekeurd geraakt, zitten we met een sterk gemilitariseerd Europees veiligheidsbeleid.
Jarenlang was het militair luik van het Europees project struikelblok nummer één tussen ‘transatlantisten’ en ‘Eurofielen’. Sinds 11 september en vooral de laatste Golfoorlog lijkt het iets gemakkelijker om tot overeenstemming te komen. Het Brits-Frans-Duits onderonsje aan de vooravond van de laatste Europese top, leidde tot een Europese consensus over een militair hoofdkwartier, zij het met forse toegevingen aan de VS. Eerder, midden november, bereikten de Europese ministers van Defensie al overeenstemming over de oprichting van een Europees bewapeningsagentschap. Dat moet er voor zorgen dat er geen onnodige duplicaties zijn bij de aanschaf van wapens en moet uiteraard ook de concurrentiepositie van de defensie-industrie veilig stellen. Het ontwerp van Grondwet spreekt over een ‘Europees Bureau voor bewapening, onderzoek en militaire vermogens’. In januari 2004 komt er een oprichtingsteam en nog voor de zomer 2004 de definitieve installatie van agentschap. De procedure past bij de tactiek om onderdelen van de grondwet alvast veilig te stellen voor het geval de Grondwet niet geraakt goedgekeurd.
Op de laatste Europese top bleek dat er opnieuw overeenstemming was gegroeid, ditmaal rond moeilijke dossiers zoals ‘wederzijdse defensie’ (hoewel de neutrale landen veel argwaan koesteren) en de ‘structurele samenwerking’ op vlak van defensie (zie verderop).
De mislukking van de Europese top is dan ook zwaar op de maag gevallen van de pleitbezorgers voor een militair Europa. De voorzitter van het Militair Comité van de EU, Generaal Gustav Hägglund, uitte zijn frustratie in een interview met een Fins Dagblad: "Iedereen was akkoord over defensie. Waarom moet dat afhangen van andere thema’s die niets met defensie te maken hebben?" En zo stelt hij luidop de vraag: "Waarom niet over defensiepolitiek beslissen buiten de EU-Verdragen? Die zou er kunnen worden uitgelicht om zo op de top in maart een beslissing te hebben onafhankelijk van wat er gebeurt met het Verdrag." Het defensieluik van de Europese Grondwet lijkt te worden op poten gezet, nog voor de bespreking en goedkeuring in de parlementen van afzonderlijke lidstaten. Al van in het begin zijn debat en besluitvorming sterk beïnvloed door het militair-industrieel complex.
De conventie
Die invloed bleek uit de discussies binnen de werkgroep defensie (VIII) van de Conventie, waar duidelijk geen plaats was voor andere visies. Het militair-industrieel complex was oververtegenwoordigd.(1) Een derde van de geraadpleegde deskundigen waren vertegenwoordigers van de defensie-industrie of militaire agentschappen. Nog een deel was afkomstig van militaire bondgenootschappen, leger of defensieministeries.
Het ontwerp van Grondwet is dan ook op hun maat gesneden.
Hierna een overzicht van de belangrijkste punten van het ‘veiligheids- en defensiebeleid’.
Begripsverwarring over ‘defensie’
"Het gemeenschappelijk Veiligheids- en defensiebeleid omvat de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie” (deel I art. 40 punt 2). Zolang de Europese Raad geen beslissing genomen heeft voor een gemeenschappelijke defensie valt de EU terug op "wederzijdse defensie", waarin bij aanval op een grondgebied van een lidstaat andere leden hulp en bijstand kunnen verlenen. Dit gebeurt dan wel in nauwe samenwerking met de NAVO (artikel 40 punt 7). Ook is er een solidariteitsclausule (art 42) over bijstand in geval van terroristische aanval.
De wederzijdse defensie stootte op grote weerstand bij de neutrale lidstaten. In een officieel schrijven (brief van 5 december) aan de Intergouvernementele Conferentie maakten Zweden, Finland, Ierland en Oostenrijk hun bezwaren bekend. Zij willen niet weten van het bindend karakter van de militaire bijstand indien een lid van de EU wordt aangevallen. België daarentegen is hevig voorstander van de wederzijdse bijstand. Verhofstadt is trouwens in Finland gaan pleiten om het ‘oude koude-oorlogsdenken’ eindelijk te laten vallen.
Art 40 punt 2 is een uit het vroegere Verdrag van Maastricht overgenomen bepaling. Maar daarover bestaat bij de bevolking heel veel verwarring. De opdrachten in het kader van een Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) staan in deel III art 210 uitgebreid vermeld. Het gaat om een uitbreiding van de vroegere Petersbergtaken (van vredeshandhaving en vredesstichting nu ook naar ontwapeningsoperaties; en het geheel kan passen in de bestrijding van het terrorisme) die uitsluitend te maken hebben met een optreden buiten het grondgebied van de EU. Het woord “defensie” staat echter letterlijk voor ‘verdediging’ van het grondgebied.
Voor de Europese onderdanen zorgt dat duidelijk voor de nodige verwarring. Dat blijkt uit de Eurobarometer van 2001(2). Uit deze bevraging lijkt op het eerste zicht dat de Europese burger gewonnen is voor een GVDB (73 %). Maar op de vraag over hoe dat defensiebeleid moet worden ingevuld komt een ander resultaat uit de bus. De taak ‘bescherming van het grondgebied’ – waar de EU vooralsnog over geen bevoegdheid beschikt- ziet 71 % van de bevraagden zitten. Humanitaire missies daarentegen kan maar op de instemming rekenen van 48 %. Deelname aan VN-vredesmissies slechts 34 % en niet VN-missies amper 15 %.
M.a.w. er is slechts een minderheid van de Europese burger gewonnen voor de uitvoering van de taken zoals bepaald in art 210. Terwijl klassieke defensie dan weer wel op een grote meerderheid kan rekenen.
Terrorismebestrijding
De uitgebreide Petersbergtaken worden tot grondregel verheven en in een grondwet ingeschreven. Maar volgende passage in artikel III-210 lid 1 gaat wel heel erg ver: "Al deze taken kunnen tot de strijd tegen het terrorisme bijdragen, ook door middel van steun aan derde landen om het terrorisme op hun grondgebied te bestrijden." Een terugblik in de Belgische actualiteit leert ons tot wat dit kan leiden. Het gaat immers om een vertaling van de steun zoals minister van Buitenlandse Zaken Louis Michel die heeft bepleit in de wapenhandel met Nepal: volgens dit artikel is het legitiem om troepen te sturen om de autoritaire monarchie in Nepal in het zadel te houden. Historische of actuele gevallen zoals Vietnam, El Salvador, Filippijnen en Turkije kunnen allemaal op dit onderdeel gebaseerd worden. Dit is met andere woorden een uitermate breed mandaat dat de EU toestaat om in te grijpen in een burgeroorlog. Beperkingen voor dergelijke extraterritoriale militaire operaties worden zelfs niet genoemd.
De minister van Buitenlandse Zaken
Artikel 27 introduceert de minister van Buitenlandse Zaken. "Deze voert het Gemeenschappelijk buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie". Hij/zij is ook vice-voorzitter van de Europese Commissie (art 27 punt 3) en zit de Raad Buitenlandse Zaken voor (art 23 punt 2). Alleen binnen het bestek van zijn/haar verantwoordelijkheden in de Commissie is hij/zij onderworpen aan de procedures van de Commissie (belangrijk bijvoorbeeld v.w.b. de controle door het Europees Parlement)
Er is ondertussen nogal wat discussie over de post van de minister van Buitenlandse Zaken. Het gaat zeker nog niet om een verworvenheid. Vraag is wat nu juist de afgebakende bevoegdheden zullen worden. Volgens art 21 punt 2 is de voorzitter van de Europese Raad (die andere nieuwe functie) ook verantwoordelijk voor de "externe vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden die onder het GBVB vallen", zij het "onverminderd de verantwoordelijkheden van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie". Daar komt nog bij dat ook binnen de Commissie nog buitenlandse bevoegdheden bestaan.
Het is niet ondenkbaar dat er tussen die verschillende functies bevoegdheidsconflicten zullen ontstaan.
De Parlementaire controle
Gezien het GBVB en GVDB intergouvernementeel wordt gehouden is het Europees Parlement (EP) niet bevoegd. Wel wordt het EP "regelmatig geraadpleegd over de voornaamste aspecten" en op de "hoogte gehouden van de ontwikkelingen" (Deel I art. 39 punt 6, art. 40 punt 8 en art III art 205 punt 1). Verder is er een tweejaarlijks debat voorzien (art. III 205 punt 2)
Daarmee komen we in een situatie dat heel wat wetgevend werk verder zal verricht worden binnen de Raad. Die krijgt volgens art III 195 lid 3 de volledige wetgevende en uitvoerende bevoegdheid over het GBVB. Defacto is de parlementaire controle zoals in het verleden nihil omdat op het nationaal niveau de parlementairen een elementair gebrek aan kennis, middelen of interesse betonen.
Ook tijdens een operatie verleent de ontwerpgrondwet aan de Raad van Ministers de volledige wettelijke bevoegdheid (Art III-198 lid 1): "wanneer een internationale situatie een operationeel optreden van de Unie vereist, neemt de Raad van Ministers de nodige Europese besluiten. In die besluiten worden de doelstellingen, draagwijdte, de middelen welke de Unie ter beschikking dienen te worden gesteld, en de voorwaarden voor de uitvoering van het optreden omschreven, alsmede zo nodig, de duur ervan." Het parlement komt in deze niet tussen.
Los van de kritiek op het interventiebeleid, kan dit zwaar democratisch deficit gedeeltelijk worden weggewerkt door medebeslissingsrecht te voorzien op het Europees niveau. Vooralsnog zijn verschillende lidstaten daar absoluut niet voor te vinden. In dat geval zou er vanuit de nationale parlementen een soort tweede assemblee kunnen komen die de externe controle versterkt (zoals dat trouwens bij de WEU het geval is).
De gestructureerde samenwerking
Het unanimiteitsprincipe wordt voor het GBVB en GVDB behouden. Maar daar wordt alvast een gedeeltelijke mouw aan gebreid via het systeem van een "gestructureerde samenwerking binnen het kader van de Unie" (art 40 lid 6 en uitgewerkt in artikel III-213). Er verandert niets aan het feit dat de interventiebeslissingen zelf gebeuren op basis van de unanimiteitsregel. Maar de aard van het optreden van enkele lidstaten via gestructureerd verband, zal de identiteit dragen van het geheel, wat gevolgen heeft voor de EU bij bv. hardhandig of misbruik van optreden. Daar kunnen niet-deelnemers volgens lid 3 van artikel III – 213 van het ontwerp dus in principe niet op tussenkomen tenzij via een vraag tot deelname aan de samenwerking. M.a.w. lidstaten die niet deelnemen aan de gestructureerde samenwerking zullen in principe voor operationeel gedeelte van de interventie niet langer een blokkeringsmogelijkheid hebben ook al zijn ze niet akkoord met de manier waarop de interventie wordt aangepakt. Het gaat immers volgens art III -213 om een exclusieve club waarbij aan de "vaststelling van de besluiten uitsluitend deelgenomen (wordt) door de leden van de Raad die de lidstaten vertegenwoordigen welke aan de gestructureerde samenwerking deelnemen."
Grondwettelijk verankeren van het Bewapeningsagentschap
De prominente aanwezigheid van de defensie-industrie in de werkgroep VIII van de Conventie is er waarschijnlijk niet vreemd aan dat er veel ruimte is vrijgemaakt voor een Europees Bureau voor Bewapening, Onderzoek en Militaire vermogens. Het is vreemd dat een dergelijk agentschap in een grondwet wordt ingeschreven. Gezien de taken van dit agentschap heeft het er veel van weg dat de belangen van de defensie-industrie grondwettelijk worden vastgelegd terwijl een heel pak andere instituten (al dan niet op te richten) niet op die belangstelling kunnen rekenen (civiele veiligheidsinstellingen bijvoorbeeld).
Veel vragen kunnen we ons ook stellen bij het feit dat de Europese ministers van Defensie en hun 10 collega’s van de toe te treden lidstaten een al dan niet goedkeuring van de grondwet niet hebben afgewacht. Ze hebben reeds onlangs beslist dat er vanaf januari 2004 een oprichtingsteam komt dat de installatie van een bewapeningsagentschap moet voorbereiden tegen de zomer van 2004.
Het geheel van maatregelen komt erop neer dat men een Europees militair-industrieel complex (MIC) aan het opbouwen is. In een dergelijk MIC vormt de staat de kern, en dat via een bewapeningsagentschap dat ook “maatregelen kan nemen om de industriële en technologische basis van de defensiesector te verbeteren”. Er is zelfs een expliciete verplichting tot bewapening opgenomen in de grondwet. De tekst zegt letterlijk: “De lidstaten verbinden zich ertoe hun militaire vermogens geleidelijk te verbeteren” (art I- 40 lid 3). Het creëren dus van dergelijk agentschap, het feit dat een Minister van Buitenlandse Zaken de uitvoering van het beleid coördineert, het feit dat intussen een interventieleger (als gevolg van Helsinki) operationeel is, dat er een Europees Militair Commando bestaat en een Politiek en Veiligheidscomité, dit alles maakt dat vanuit de overheid alles in stelling is gebracht om het MIC te laten functioneren.
Niets over Geweldpreventie
Zelfs met een vergrootglas is er amper iets terug te vinden over geweldpreventie en mogelijke gespecialiseerde instellingen. Soms krijg je wel een mogelijke verwijzing: “Het GVDB voorziet de Unie van een operationeel vermogen dat op civiele en militaire middelen steunt”(art 40 pt1). Dit wordt echter nergens concreet uitgewerkt. Dat contrasteert erg met de gedetailleerde militaire invulling van het GVDB. Er is wel een luikje ontwikkelingssamenwerking, maar geen expliciete verwijzing naar geweldpreventie. Enkel in Artikel III 193 zijn er enkele zeer algemene bepalingen van wat we onder geweldpreventie zouden kunnen vatten (art III 193 punt 2b, 2c en 2d) zonder evenwel concreet te worden qua procedures en instellingen. Voor de rest is er niets meer terug te vinden in het hele in deel III geformuleerde beleid inzake extern optreden.
Sterke verankering van de NAVO
De sterke verankering met de NAVO wordt ook in de grondwet op verschillende plaatsen bevestigd. Artikel I -40 stelt: "bij de totstandbrenging van een hechtere samenwerking op het gebied van wederzijdse defensie werken de deelnemende lidstaten nauw samen met de Noord Atlantische Verdragsorganisatie".
Dat kan problematisch worden omdat een prominent lid van de NAVO, de VS, zich tegelijk zeer argwanend opstelt ten aanzien van de Europese plannen inzake militaire veiligheid en zo goed als niets moet weten van een gemeenschappelijk defensie zoals in art. 40 verwoord.
Een ander probleem van artikel 1-40 is dat het de vrees bevestigt dat de goedkeuring van de EU-grondwet door niet-NAVO-leden er op neerkomt dat zij het statuut zullen krijgen van ‘half-lidmaatschap’ van de NAVO.
(Uitpers, nr. 49, 5de jg., januari 2004)
Voetnoten:
(1) De dertien geraadpleegde deskundigen: 1. de heer Javier SOLANA (hoge vertegenwoordiger van het GBVB), 2. generaal Rainer SCHUWIRTH (hoofd van de militaire staf van de EU) 3. de heer Corrado ANTONINI (voorzitter Raad van Bestuur van de European Defence Industries Group) 4. de heer Jean-Louis GERGORIN (EADS) 5. de heer Laurent GIOVACCHINI (DGA, ministerie van Defensie van Frankrijk) 6. de heer Peter LUNDBERG (assistent van de directeur-generaal van het Agentschap voor Militaire Uitrusting van Zweden) 7. de heer Antony PARRY (BAE Systems) 8. generaal Carlo CABIGIOSU (voormalig KFOR Commander General) 9. de heer Alain LE ROY (speciaal gezant van de EU in de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië) 10. generaal Gustav HAGGLUND (voorzitter van het Militaire Comité van de EU), 11. Lord ROBERTSON (secretaris-generaal van de NAVO en voormalig minister van Defensie UK) 12. de heer Alain RICHARD (voormalig minister van Defensie van Frankrijk) 13. de heer PATTEN (commissielid RELEX).
(2) Phillippe Manigart. L’opinion des européens sur la politique de sécurité et de défense commune. Koninklijke Militaire School,2001
