Al meer dan dertig jaar verleent Europa voordelige markttoegang aan producten uit de Afrikaanse landen, de Cariben en de Stille Oceaan (de ACP-landen). Maar dit mag eigenlijk niet van de WTO. Dus is het op 31 december 2007 afgelopen met deze ‘preferentiële behandeling’. Tot dan hebben de ACP-landen nog de tijd om de onderhandelingen af te ronden voor vrijhandelsakkoorden met de Europese Unie. De EU wil verregaande vrijhandelsakkoorden opdringen aan de armste landen ter wereld, de zogenaamde EPA’s of ‘Economische Partnerschapsakkoorden’.
Als de Europese Commissie ergens goed in is, dan is het wel in het verkopen van haar beleidskeuzes. Ze weet daar altijd zo een draai aan te geven, dat je haast spontaan de handen op elkaar slaat. Tot je verder kijkt dan je neus lang is. Dan zie je het verschil tussen ‘spin’ en de realiteit. De ACP-landen hebben er de jongste jaren hun portie wel van gehad. In die mate zelfs dat ze verschillende malen in officiële resoluties en ministerverklaringen de grote kloof hebben aangeklaagd tussen de ‘retoriek’ of de mooie woorden van de Europese Commissie en haar eigenlijke beleidsdaden.
Verregaande liberalisering
De EPA’s zijn een mooi staaltje van EU-retoriek. ‘EPA’s’ staan voor ‘Economische Partnerschapsakkoorden’, maar deze benaming verhult dat het eigenlijk verregaande vrijhandelsakkoorden zijn. Volgens de EU zijn EPA’s ‘instrumenten voor ontwikkeling’, maar tegelijk zullen ze de eerste vrijhandelsakkoorden zijn die ooit zijn afgesloten tussen rijke landen en een groep staten die voornamelijk bestaat uit MOL (minst ontwikkelde landen). Nooit eerder werd er van MOL zo’n verregaande liberalisering geëist, want ‘vrijhandelsakkoorden’, dat zijn niet zomaar verdragen over een beetje liberalisering meer of minder. Een ‘vrijhandelsakkoord’ moet voldoen aan bepaalde WTO-regels. Als EPA’s vrijhandelsakkoorden zijn, zullen ze ACP-landen verplichten om binnen de twaalf jaar alle handelsbelemmeringen af te schaffen op 80% van hun handel (voor slechts enkele erg gevoelige producten zou die overgangsperiode dubbel zolang kunnen zijn).
Van Lomé tot Cotonou
Nochtans is het ooit anders geweest. In 1975 sloot de toenmalige EG (Europese Gemeenschap) in Lomé, de hoofdstad van Togo, een breed samenwerkingsakkoord met de ACP-landen. En lange tijd gold dit als een vooruitstrevend akkoord. Het Lomé-akkoord gaf de ACP-landen medezeggenschap over de besteding van vijfjaarlijkse ontwikkelingsfondsen; het riep mechanismen in het leven om inkomsten uit grondstoffen te stabiliseren en verleende producten uit de ACP-landen vrije toegang tot de Europese markt. Om de vijf jaar werd het akkoord verlengd.
Maar in 1997 pakte de Europese Unie uit met een ‘Groen Boek’ waarin ze de discussie op gang wilde trekken over een nieuw soort relatie met de ACP-landen. Eén van de vernieuwingen zou de afschaffing zijn van de handelsvoordelen die aan de ACP-landen werden toegekend. De éénzijdige markttoegang van de ACP-landen tot de EU moest plaats maken voor wederzijdse markttoegang op basis van vrijhandelsakkoorden: de ACP-landen moesten dus voortaan op hun beurt ook markttoegang verlenen voor Europese producten. Op die manier zouden ACP-EU-handelsrelaties in overstemming worden gebracht met de regels van de pas opgerichte Wereldhandelsorganisatie (WTO).
Eén van de hoofdregels van de WTO en haar voorganger de GATT is namelijk dat er géén onderscheid mag gemaakt worden tussen de ondertekenaars van de GATT/WTO-akkoorden. Alle WTO-leden en hun producten moeten op dezelfde wijze worden behandeld. In 1979 is die regel wel in belangrijke mate aangepast: van dan af mag er wél een onderscheid gemaakt worden tussen rijke landen, ontwikkelingslanden en minst ontwikkelde landen. Een land mag dus lagere invoertarieven hanteren voor minst ontwikkelde landen dan voor ontwikkelingslanden, en lagere voor ontwikkelingslanden dan voor rijke landen.
Maar de ACP-landen (op dit ogenblik 78 landen volgens de EU, maar mét Cuba erbij, 79 volgens de ACP-landen zelf) vertegenwoordigen maar een deel van de ontwikkelingslanden en de minst ontwikkelde landen. Hén voordelen geven is dus discriminatie ten opzichte van de andere ontwikkelingslanden en minst ontwikkelde landen, en dat mag dus niet van de WTO.
Maar de WTO heeft wel altijd een bijzondere toestemming gegeven voor de handelspreferenties van de EU voor de ACP-landen. Een ‘waiver’ heet dat in het jargon. De WTO heeft dus nooit gezegd dat de handelspreferenties niet meer mochten. Ze heeft ook nooit gezegd dat ze moesten stoppen. De EU heeft die beslissing zelf genomen en aan de ACP-landen opgedrongen. Het is ook de EU die vrijhandelsakkoorden, en dus een vergaande wederzijdse marktopening, naar voor geschoven heeft als vervanger voor de éénzijdige handelsvoordelen, die de EU aan de ACP-landen verstrekt.
Op basis van het ‘Groen Boek’ heeft de EU een nieuw algemeen samenwerkingsakkoord met de ACP-landen onderhandeld, dat in 2000 werd getekend in Cotonou, de hoofdstad van Benin. Het Cotonou-akkoord bepaalt dat de preferenties nog verlengd worden tot 31 december 2007 en dat de ACP-landen tegen die tijd over EPA’s moeten onderhandelen met de EU. EPA’s moeten wederkerige marktopening tot stand brengen en volledig in overeenstemming zijn met de regels van de WTO. De ACP-landen hebben zich tijdens de onderhandelingen van het Cotonou-akkoord heftig verzet tegen die idee, maar hebben er zich uiteindelijk moeten bij neerleggen. Wat moet je anders als je belangrijkste afnemer én tegelijk je grootste donor zegt dat het zo moet.
Neoliberalisme in plaats van ‘Nieuwe Economische Orde’
Naast de WTO-compatibiliteit, zwaait de EU ook steeds met een ander argument waarom de Lomé-preferenties niet meer ‘konden’ gehandhaafd worden: deze preferentiële behandeling zou niet hebben gewerkt. Sinds de jaren zeventig is het aandeel van de ACP-handel in de wereldhandel of de handel met de EU steeds maar gedaald. Bovendien bestaat de export van de ACP-landen nog steeds in hoofdzaak uit enkele grondstoffen: cacao, koffie, petroleum, diamanten, goud, koper, enz.. De Europese vensters en deuren openen voor producten uit ACP-landen heeft hen klaarblijkelijk niet geholpen en dus moest er wat anders worden geprobeerd. De ACP-landen zouden hun eigen markten ook moeten openen voor invoer uit de EU. Op die manier zouden ze worden ‘blootgesteld’ aan de concurrentie, waardoor ze betere producten zouden gaan maken.
De diagnose van de EU klopt niet echt, en de remedie nog veel minder. Bij nader inzien, blijkt dat de ontwikkelingslanden onder de ACP-landen wél hebben kunnen profiteren van de vrije markttoegang tot Europa; en dat de resultaten ook beter zijn naarmate het verschil tussen de normale invoertarieven en de vrije markttoegang groot genoeg was. Bovendien blijken de ‘oorsprongregels’ die de EU hanteert nogal lastig te zijn. Oorsprongsregels bepalen hoeveel lokale elementen (materialen, bewerkingen) er nodig zijn in een bepaald product om als lokaal product te worden beschouwd. Ze bepalen met andere woorden wat ACP-producten zijn en wat niet, en welke producten dus wél vrij Europa binnen mogen en welke niet. Strikte oorsprongsregels beperken de markttoegang.
En wat de remedie betreft: als de economie en de productiecapaciteit van de ACP-landen te zwak zijn om te kunnen profiteren van de handelsvoordelen met de EU, hoe zouden ze dan sterk genoeg kunnen zijn om de concurrentie aan te kunnen met de Europese producten op de eigen markt? Over een deel van het antwoord zijn voor- en tegenstanders van de EPA’s het eens: de meeste ACP-landen zijn te klein om economisch goed van de grond te komen. Schaalvergroting onder de vorm van regionale integratie is nodig. De ACP-landen zijn daar ook al lang mee bezig, zij het nog meer zigzaggend dan Europa zelf. De regionale integratie in de ACP-landen verdient meer steun. EPA’s zijn regionale akkoorden: tussen de EU enerzijds en zes ACP-regio’s anderzijds, en het nut van die regionale aanpak wordt niet betwist (al bestaat er heel wat controverse over de geografische configuratie van deze regio’s, voornamelijk dan in Oostelijk en Zuidelijk Afrika).
Nog grotere onenigheid bestaat er over het ander deel van het antwoord op de vraag van daarnet. Volgens de EU ligt de oplossing in een brede en diepe economische liberalisering. Als de ACP-landen hun markten opengooien, zowel voor goederen als voor diensten en investeringen; als ze hun openbare aanbestedingen transparanter maken en openstellen voor buitenlandse intekenaars; als ze intellectuele eigendomsrechten verscherpen en bedrijfsgeheimen beter beschermen; als ze investeerders meer bescherming en rechten geven, dan zullen de investeringen toenemen en dan zal de onzichtbare hand neerdalen en de ACP-landen oplichten naar duurzame ontwikkeling. Dat is de belijdenis van de Europese Commissie. De ACP-landen geloven daar niet zo erg in. Zij denken dat nieuwe regels niet zo veel zullen uitmaken als de economische infrastructuur gebrekkig en de productiecapaciteit zwak is. De ACP-landen vinden dat er eerst werk moet gemaakt worden van een verdere regionale integratie en een verbetering van de productiecapaciteit, vooraleer er aan vrijhandel met Europa kan worden gedacht.
‘There is no alternative’…
Het is dus niet zozeer ‘de WTO’ maar een verandering in de houding van de EU die geest van Lomé heeft gedoofd. Lomé behoorde tot de jaren zeventig, toen de ontwikkelingslanden met hun grondstoffen een vuist maakten en de Koude Oorlog woedde. Ondertussen is de schuldencrisis gekomen, de structurele aanpassing, de ineenstorting van het communistische systeem en de triomf van het neoliberalisme. Die ommekeer was trouwens ook al te zien in Lome IV, toen de EU haar ontwikkelingshulp koppelde aan de goede naleving van de structurele aanpassingsprogramma’s die Wereldbank en IMF aan de ACP-landen oplegden.
In feite heeft de markttoegang van de ACP-landen tot de EU dezelfde functie als de schuldenlast ten aanzien van WB en IMF: het zijn beide hefbomen om een bepaald economische beleid af te dwingen. Willen de ACP-landen hun voordelige markttoegang tot de EU behouden dan moeten ze het structureel aanpassingprogramma slikken dat de EPA’s hen opleggen. Weigeren de ACP-landen dat dan zijn ze hun markttoegang kwijt, want in 2000 heeft de EU aan de WTO maar een nieuwe ‘waiver’ gevraagd tot einde 2007 (deze ‘waiver’ werd goedgekeurd in november 2001).
Wat er op 1 januari 2008 precies zal gebeuren als de ACP-landen toch zouden besluiten dat de prijs voor hun toegang tot de Europese markt te hoog is en ze de EPA’s zouden weigeren, is niet duidelijk. De Commissie zelf zegt dat de invoertarieven op producten uit ACP-landen automatische zullen verhoogd worden en dat dit voor hen een kostelijke zaak zal worden. Op die manier houdt ze de druk op de ketel en benadrukt ze: ‘there is no alternative’. Anderen, zowel NGO’s als internationale instellingen, zeggen dat er juridisch gezien wél alternatieven mogelijk zijn, en dat de EU zelfs verplicht is om de huidige vrije markttoegang te handhaven. Maar bij elk van die alternatieven (bijvoorbeeld een nieuwe ‘waiver’, of een ander meer algemeen preferentieel stelsel, dat voor alle ontwikkelingslanden geldt) is toch één of andere mate van medewerking van de Europese Unie nodig. En die wil geen alternatieven toelaten.
Bij heel de EPA-oefening gaat het er juist om dat de EU vindt dat de ACP-landen een diepgaande structurele aanpassing moeten ondergaan. Bovendien wil de EU via de EPA’s een voorsprong behouden op de andere gevestigde economische machten, zoals de VSA, of opkomende machten zoals Brazilië en China. In feite zal de EU, dank zij de EPA’s de enige zijn met zo een verregaande toegang tot markten en grondstoffen in de ACP-landen. Een omgekeerd Lomé dus: de EU krijgt nu de preferentie. De EU wil dus géén juridische alternatieven bedenken om de EPA’s aan de ACP-landen te laten voorbijgaan. Tenzij er natuurlijk via campagnes voldoende druk kan uitgeoefend worden. Dat is precies waar een groeiend aantal organisaties uit Europese en ACP-landen volop mee bezig zijn (zie www.stopepa.org en www.epa2007.org).
(Uitpers, nr 86, 8ste jg., mei 2007)
(*) Marc Maes is medewerker handelsbeleid bij 11.11.11-Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging.
