Obesitas bedreigt Bundestag

duitse verkiezingen
Facebooktwittergoogle_plusmail

Wie na de Duitse bondsdagverkiezingen van 22 september kanselier wordt, staat buiten kijf: Angela Merkel. De vraag is alleen: met welke coalitie? Bovendien is er nog een andere vraag, die ten onrechte weinig aandacht krijgt: die naar het onberekenbare opzwellen van het Duitse parlement.
Hoezo? De verdeling van de zetels tussen de partijen verschilt natuurlijk van de ene legislatuur tot de andere, maar hun totale aantal toch niet? Toch wel. En dat kan in de eindspurt zelfs voor adembenemende verschuivingen zorgen, zoals onder meer in 2002 en 2005. Of tot bedenkelijke obesitas voor de bondsdag. Dat heeft alles te maken met merkwaardige trekjes van het Duitse kiesstelsel.

Toen na de oorlog het westen van Duitsland een democratie moest worden, werd (duidelijk onder invloed van de bezettingsmachten) gekozen voor een systeem waarin zowel meerderheidsstelsel als verhoudingskiesrecht aan bod kwamen. In een meerderheidsstelsel stuurt elk kiesdistrict één afgevaardigde naar het parlement: dat wordt de kandidaat die het hoogste aantal stemmen heeft behaald (zoals in Groot-Brittanië) of, desnoods in een tweede ronde, tenminste de helft-plus-een (zoals in Frankrijk). In een proportioneel stelsel worden de zetels (in grotere kiesomschrijvingen) verdeeld in verhouding tot de stemmenpercentages die de verschillende partijen hebben behaald; doorgaans moeten ze wel een minimum-percentage (kiesdrempel) halen om aan de verdeling mee te doen. Het eerste stelsel resulteert in een duidelijke afbakening tussen meerderheid en oppositie, het tweede in een correctere weergave van de wil van de kiezer.

Als je die twee stelsels wil combineren beland je onvermijdelijk in een behoorlijk ingewikkeld systeem. Resultaat: Duitsland kent een “gepersonaliseerd verhoudingskiesrecht”, waarin elke kiesgerechtigde over 2 stemmen beschikt (door cynici soms ook de ‘heilige tweevuldigheid’ genoemd). De Erststimme moet uitmaken welke kandidaat het kiesdistrict zal vertegenwoordigen, de Zweitstimme bepaalt (per deelstaat) hoe sterk de verschillende partijen uit de bus komen. Ofte: met de eerste stem kies je rechtstreeks voor een kandidaat, met de tweede voor een partij. En dat hoeft niet noodzakelijk de partij te zijn van de kandidaat die je eerste stem kreeg. Die keuzevrijheid heeft merkwaardige gevolgen voor de uiteindelijke samenstelling van het parlement.

(Voor alle duidelijkheid tussen deze haakjes: de term parlement wordt hier gebruikt voor de bondsdag, waarin de rechtstreeks verkozen parlementsleden zetelen. Daarnaast bestaat als wetgevend lichaam ook de bondsraad: een ‘senaat van de deelstaten’ waarin de afgevaardigden niet rechtstreeks verkozen zijn, en die – zeker na de jongste hervorming van het Duitse federalisme – duidelijk minder in de pap te brokken heeft).

 

Twee stemmen

Wat gebeurt nu met die twee stemmen? Het land is ingedeeld in een aantal kiesdistricten (thans 299) waarin telkens één afgevaardigde rechtstreeks wordt verkozen: wie het – relatief – hoogste aantal stemmen haalt is verkozen. En blijft verkozen. Daarmee is het meerderheidsstelsel aan bod gekomen.

Om ook het proportionaliteitsbeginsel te laten spelen worden nog eens evenveel zetels voorzien, die worden toegewezen volgens de stemmenpercentages van de respectieve partijen. De bondsdag als geheel telt dus (minstens) 598 mandaten. En nu komen de Zweitstimmen aan bod. Die zijn beslissend voor de berekening van het stemmenpercentage dat de verschillende partijen hebben behaald, en het is op basis dààrvan dat wordt berekend hoeveel van de 598 zetels een partij krijgt toegewezen – indien ze tenminste de kiesdrempel van 5 procent heeft gehaald. De 598 zetels worden verdeeld over de verschillende deelstaten in verhouding tot hun bevolkingsaantal; in feite gaat het telkens om het dubbel van het aantal kiesdistricten. In de grootste deelstaat (Noordrijn-Westfalen) zijn bijv. 128 zetels te verdelen, in het veel minder bevolkte Brandenburg 20.

Maar wat gebeurt er wanneer blijkt dat een partij via de rechtstreekse verkiezing in kiesdistricten (met de Erststimmen dus) al méér zetels heeft veroverd dan ze eigenlijk op grond van haar stemmenpercentage (in Zweitstimmen) verdient? Simpel: de rechtstreeks verworven mandaten blijven behouden, en de proportionele zetelverdeling wordt berekend alsof er geen vuiltje aan de lucht is: uitsluitend op grond van de behaalde Zweitstimmen.

 

Extraatjes

Die proportioneel verworven zetels gaan allereerst naar de rechtstreeks verkozen kandidaten. Voor een partij die proportioneel recht heeft op méér afgevaardigden dan ze rechtstreeks verkozen kreeg, gaan de resterende zetels naar de kandidaten op de partijlijst van die deelstaat. Dat betekent meteen dat voor kandidaten van kleine partijen (die zelden of nooit een district rechtstreeks kunnen veroveren) de positie op de partijlijst doorslaggevend is – en dus de afhankelijkheid van de partijtop.

Als een partij echter recht heeft op minder ‘proportionele’ zetels dan ze al heeft veroverd via de kiesdistricten, dan blijven die rechtstreekse zetels behouden: dàt zijn dan de veelbesproken Überhangmandate. En dus kunnen in het federale parlement uiteindelijk méér dan 598 leden belanden: in elk geval de 299 rechtstreeks verkozen afgevaardigden uit de kiesdistricten plùs het aantal mandatarissen waarop de verschillende partijen mogen aanspraak maken op grond van hun stemmenpercentage. Wanneer – bijvoorbeeld – in de deelstaat Sachsen de SPD al tien (van de 16) kiesdistricten rechtstreeks heeft veroverd, maar op grond van haar percentage aan Zweitstimmen in die deelstaat eigenlijk maar recht heeft op acht zetels, dan mag ze toch die tien mensen naar de bondsdag sturen, en krijgt ze dus (alleen al in die deelstaat) alvast twee zetels méér dan ze in een zuivere proportionele verdeling mocht verwachten.

Die extraatjes komen vooral de grote partijen ten goede (en doorgaans eerder de CDU dan de SPD); het aantal extra-zetels kan overigens aardig oplopen. Bij de bondsdagverkiezingen in 2009 waren het er maar liefst 24, in 2005 zestien. In 2002 waren er slechts vijf ‘overtallige’ zetels – maar die maakten wel van de SPD de grootste partij, nipt voor de christendemocraten.

Met zijn twee stemmen kan de kiezer ook handig maneuvreren. Liberale of groene kiezers zijn wel realistisch genoeg om te beseffen dat op het niveau van het kiesdistrict een ‘gele’ of ‘groene’ kandidaat praktisch geen kans maakt om rechtstreeks verkozen te geraken. Dus geven ze hun Erststimme liever aan de kandidaat van de grote partij waarbij ze het dichtst aanleunen en waarmee ze dus liefst een coalitie willen zien tot stand komen. De liberale voorkeur gaat traditioneel naar de christendemocraten, de groene naar de sociaaldemocraten. Zo wordt de gewenste coalitiepartner versterkt, terwijl de nuttige tweede stem naar de eigen partij gaat.

 

Pervers

‘Auf die Zweitstimme kommt es an’ is dan ook een slogan die vooral door die kleinere partijen in de verf wordt gezet tijdens de kiescampagnes.

Hoewel. Niet alléén door de kleine. De complexiteit van het systeem neigt af en toe ferm naar perversiteit: wanneer bijv. een grote partij – die zeker is van een fors aantal rechtstreeks verkozenen – de kiezers zélf oproept om bij het uitbrengen van hun tweede stem toch ook de potentiële coalitiepartner niet te vergeten… want die mag natuurlijk niet onder de kiesdrempel blijven hangen, en moet sterk genoeg worden om voor een meerderheid te zorgen.
Het omgekeerde geldt ook. Aangezien de beide grote volkspartijen (CDU-CSU en SPD) vooral in de grote centrumvijver pogen te vissen, doen de kleinere partijen veel sterker beroep op de ideologisch gemotiveerde kiezer: wie een centrum-rechtse regering wil, kan voor alle zekerheid maar beter de liberale component daarin versterken, wie een centrum-linkse koers voorstaat moet maar zorgen dat de groenen een voldoende sterke onderhandelingspositie krijgen. In 2009 speelden die overwegingen nog  meer dan anders, omdat beide zijden alles liever wilden dan een voortzetting van de grote coalitie.

Alleen …leidt dat systeem van extra-zetels uiteindelijk toch weer tot een vertekening van de echte electorale sterkte van de partijen. In 2009 kwamen bijvoorbeeld àlle 24 Überhangmandate ten goede aan de CDU-CSU, die daarmee duidelijk meer zetels in de wacht sleepte dan haar stemmenpercentage zou hebben opgeleverd. Het blijkt in sommige constellaties zelfs mogelijk dat een partij er belang bij kan hebben enkele duizenden stemmen minder te behalen om zo een Überhangmandat te behouden.

Geen wonder dus dat het Duitse Grondwettelijk Hof in 2008 dit systeem in strijd achtte met de grondwet. Daarop werd vlug-vlug een wijziging doorgedrukt door de christendemocratisch-liberale regering, maar die werd prompt aangevochten door de oppositie. Vorig jaar oordeelde het Bundesverfassungsgericht dat ook de nieuwe regeling strijdig zou zijn met de grondwet, en maande zij de wetgevende macht aan om nog vóór de verkiezingen van 2013 een correcte regeling uit te werken. Die regeling kwam er (in februari van dit jaar) na ruim overleg en in brede consensus, maar … ze heeft de zaak alleen maar ingewikkelder gemaakt.

En heeft bovendien de uiteindelijk omvang van de bondsdag volstrekt onvoorspelbaar gemaakt. Experts hebben al uitgeknobbeld dat de bondsdag voortaan (in plaats van de theoretische 598) tussen 650 en 700 leden zou kunnen tellen. Je hoort de kreten al: de bondsrepubliek als land van mini-jobs en maxi-parlement.

 

Compensaties

Die dreigende ‘obesitas’ vloeit voort uit de zorg om de kool en de geit te sparen. Lees: om zowel het meerderheidsstelsel als het verhoudingskiesrecht volop te laten spelen, én grote en kleine partijen op gelijke voet te behandelen.

Hoe doe je dat ? Aangezien Überhangmandate tot gevolg hebben dat de  zetelverdeling er uiteindelijk weer anders uitziet dan volgens een correcte proportionaliteitsverdeling, moeten die overtallige zetels gecompenseerd worden. Dus worden per deelstaat zoveel Ausgleichsmandate (‘compensatie-zetels’) ingevoerd als nodig zijn om het aantal zetels per partij opnieuw in overeenstemming te brengen met de respectieve stemmenpercentages. Dat betekent dan wel dat het ‘normale’ aantal zetels (per deelstaat én globaal) niet alleen wordt verhoogd met overtallige zetels, maar ook nog ’s met compensatiezetels. Wat dan weer met zich brengt dat de juiste zetelverhouding tussen verschillende deelstaten kan worden verstoord: een deelstaat waar veel Überhang – en dus voortaan ook Ausgleich – voorkomt, zou uiteindelijk méér afgevaardigden naar de bondsdag sturen dan waar hij qua bevolkingsaantal recht op heeft. Tja, zo kan je bezig blijven, natuurlijk. En dus wordt nu al gespeculeerd over een volgende hervorming…
Voor u zich nu de laatste haren uit het hoofd rukt, nog een toemaatje.  De combinatie van meerderheids- en proportionele verkiezing heeft nog een ander gevolg. Om überhaupt in aanmerking te komen voor de zetelverdeling in de bondsdag moet een partij bundesweit tenminste vijf procent van de (tweede) stemmen behalen… behalve wanneer ze via de eerste stemmen al drie kiesdistricten rechtstreeks heeft veroverd. Dan telt ze volwaardig mee voor de algemene zetelverdeling. Dié regel heeft er in de jaren ‘negentig van vorige eeuw bijv. voor gezorgd dat de toenmalige PDS (nu ‘die Linke’) parlementair kon overleven.

Boeiend toch, dat Duitse kiesstelsel?